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话题缘起
就业是民生之本,围绕着就业和再就业问题的探讨,始终是人们关注的热点。近年来,我国经济保持了较高的增长速度,一般来说,经济增长的高速度应该带来高就业,而目前我国城镇登记失业率由2001年年底的3.1%上升到4.2%,高增长并未带来高就业。如何看待这一矛盾的现象?从何处入手解决失业问题?我们特邀专家结合广东省再就业工作座谈会的精神,谈谈对以上问题的认识。
不同的经济发展战略,形成不同的经济增长模式,通常带来不同的就业效果。实行经济发展和扩大就业并举的发展战略,具有重要的现实意义
□郑志国:既要经济发展也要扩大就业
实行不同的经济发展战略,形成不同的经济增长模式,通常带来不同的就业效果。最近召开的全国再就业工作座谈会提出,实行经济发展和扩大就业并举的发展战略。这对于促进我国经济持续发展,解决就业和再就业问题,具有重要的现实意义。
不能为就业牺牲发展或为发展牺牲就业
一般来说,经济发展是扩大就业的前提,只有经济不断发展,才能在维持现有就业水平的基础上提供更多的就业岗位,从而扩大就业;同时,扩大就业也是经济发展的重要条件,只有扩大就业,才能提供经济发展所需要的人力资源,让各种人才有用武之地,并使广大劳动者有机会分享自己劳动的成果,最终实现社会经济发展的目标。但是,在实践中出现过两种不同的偏向:上世纪70年代,我国曾出现脱离经济发展需要来安置城镇人员就业的问题,实际上是牺牲发展来扩大就业,不仅严重妨碍经济发展,而且也没有从根本上解决就业问题,还留下了至今仍未完全消除的历史包袱;80-90年代,一些地方和单位似乎又走到另一个极端,牺牲就业来谋求发展,结果同样妨碍发展,还影响社会稳定。实践证明,这两种倾向都不利于经济的持续发展。只有实行经济发展和扩大就业并举,用发展的办法来解决就业问题,才符合我国国情和人民群众的根本利益。
扩大就业与经济增长同为宏观调控主要目标
党的十六大明确提出,要把促进经济增长,扩大就业,稳定物价,保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。其中经济增长和扩大就业是两项密切联系而又相对独立的目标。虽然经济增长有利于扩大就业,但是由于科学技术进步对经济增长的贡献越来越大,加上产业结构的变化,经济增长不一定带来就业的相应增加。目前我国正处于新旧体制转换和经济结构调整时期,一些产业的技术水平迅速提高,资本密度明显加大,在推动经济增长的同时并没有提供更多的就业岗位,有些行业还出现了大量的下岗人员。在这种情况下,不能通过限制技术进步和结构调整来扩大就业,相反要加快这方面的步伐。同时,也不能指望经济增长能够自动实现充分就业,而必须明确把扩大就业作为宏观调控目标之一,并采取必要的经济政策和其他措施来实现这一目标。要像重视经济增长那样重视扩大就业。
劳动密集、资本密集和技术密集型产业并举应成为产业结构调整的长期战略
曾经有一种误解,认为资本和技术密集型产业属于先进生产力,劳动密集型产业属于落后生产力,因此要用前者代替后者。其实,这三类产业在现代市场经济中各有自己适应的范围,并不存在先进与落后之分。技术密集型产业可以同劳动密集型产业结合,也可以同资本密集型产业结合。有些劳动密集型产业也是技术密集型产业,例如有些科研单位、新技术开发机构占有的物质资本并不多,但拥有大量高素质的劳动力,属于智力劳动密集型,当然也是技术密集型产业。如果把人力资本和物质资本结合起来看,有些劳动密集型行业也可以是资本密集型行业。我国人口众多,劳动力成本较低,资本相对稀缺,不说用劳动代替资本,至少应当是两种要素各尽其用。事实证明,一些劳动密集型产业的产品在国际市场上也有竞争力。总之,三种产业并举应当成为我国产业结构调整的长期发展战略。
寻找新的增长点和就业点
我国第三产业包括一般服务业和教科文卫事业,发展潜力很大,存在广阔的就业空间。例如,许多城镇中小学教育学位异常紧张,可以开办更多的学校;供普通市民使用的体育设施和健身场地也不足,可以搞一些商业开发项目,创造新的就业机会;随着人口老龄化的到来,社会养老服务明显滞后,这方面的发展潜力也不小,蕴藏着一些就业机会。发达国家的经验表明,中小企业提供了绝大多数就业岗位,而我国中小企业及其吸收的就业人员相对偏少,具有广阔的发展前景。(作者系中共广东省委党校教授)
导致经济增长的因素和导致就业增长的因素是不同的,导致经济增长的因素并不一定会导致就业增长,甚至还会造成就业的减少
□张炳申徐林清:高增长难以减少结构性失业
经济增长是促进就业增长的终极途径,经济学理论及各国的实践都不断证明了这一点。对于大国经济来说,虽然政府的人力政策可以在一定程度上缓解就业的压力,但要在长期内保持较低的失业率,仍然需要通过稳健的、持续的经济增长来实现。
从宏观上来看,我国的情况似乎背离了这一规律,高增长并没有带来相应的高就业,经济增长对就业的带动作用在减弱。那么这种现象出现的原因是什么,我国到底应该从何处入手解决日益严重的失业问题?
从长期看,经济增长和就业之间是一种正相关关系,这一点是毋庸置疑的,但这并不意味着经济增长和就业之间是线性关系,也不排除短期内经济增长可能导致就业率下降的偶然情况。
失业者大部分都属于结构性失业
我国高速经济增长伴随着经济结构的大规模调整,我国正在由一个农业大国转变成为工业大国,在经济发达地区,后工业社会的雏形也日益显现。由于政府的积极引导,对经济增长有重大带动作用的高新技术产业得到优先发展,并正在有步骤地完成对传统产业的改造。由于劳动者的知识和技能结构的调整要滞后于经济结构的调整,从而出现了大量的结构性失业者。我国失业者群体中的大部分都属于结构性失业。结构性失业的特征是失业与空位并存,因其产生于经济结构的转变,所以难以通过经济增长的办法使之降低。
“高不成低不就”的就业心态将长期存在
务工农民以其价格优势进入城镇劳动力市场,占据城镇就业岗位,这是城镇失业率提高的另一原因。“农民工”具有成本低,供给“无限”的特征,得到了厂商的普遍青睐,而城镇失业人群由于其收入积蓄能力和观念的原因,“高不成低不就”的就业心态较为普遍,宁愿继续失业也不愿从事社会声望值较低的工作,这种状况将长期存在。
计划经济条件下的隐性失业逐步显性化
我国经济增长的过程也是市场化改革不断深化的过程。我国已经初步建立了市场经济体系,经济主体的自主权得到确认,计划经济条件下福利性就业和无效的劳动力配置导致的隐性失业逐步显性化。经济主体按照效率原则配置资源,冗员必然会被析出,成为失业者。所谓隐性失业指的是边际产量等于零的那部分劳动力,他们本来就不创造财富,但传统体制将他们掩盖在就业的表象之下,使事实的失业以就业不充分的形式表现出来。
经济增长的因素和就业增长的因素不同
导致经济增长的因素和导致就业增长的因素是不同的,导致经济增长的因素并不一定会导致就业增长,甚至还会造成就业的减少。例如技术进步是导致经济增长的主要原因,但技术进步却有可能造成劳动力需求的大幅度减少,特别是当技术创新较多地以劳动替代为特征时,其造成的就业减少会更加明显。我国近年来农业部门技术进步十分迅速,制造业部门通过大量引进国外的先进设备,自动化、智能化水平大大提高,从而在很大程度上对劳动力起到了替代作用。技术进步引起经济增长但却可能导致就业的减少,这是一个两难问题。与此相联系,不同经济增长方式的就业效应也是不同的。我国近年来的经济增长主要靠投资支撑,而投资的主要领域并非劳动力密集型产业,因而对就业增长的拉动作用不是十分明显。
地方经济增长并不一定带来当地失业率的下降
就地区而言,经济增长和就业的关系会更加复杂一些。由于地方政府无法有效地设置劳动力进入壁垒,因而当一个地区经济增长迅速从而劳动力需求旺盛时,其他地区的劳动者都能够平等地参与就业竞争,如果排除当地厂商的歧视性行为,则该地区的经济增长并不一定会降低当地的失业率(特别是不会降低当地的登记失业率)。从理论上说,地区经济增长和当地登记失业率之间没有必然的联系。
长期看,经济增长和就业增长是一致的
充分就业和经济增长对政府来说是两个同等重要的经济目标,政府通过合理的制度安排,完全有可能同时达到这两个目标。我们以上的分析说明,短期看,经济增长可能并不一定带来就业的增长,但从长期看,经济增长和就业增长是一致的。所以,从战略层面来讲,必须确立以持续快速增长带动充分就业的思路;但从具体措施上看,则要根据所处的经济发展阶段和客观环境,做出有针对性的制度安排。例如在当前,因为就业问题十分突出,在处理就业和增长、就业和通胀等关系问题时,就必须坚持就业优先的原则,适当发展劳动力密集型产业,以创造更多的就业岗位;更多采用资本替代技术(而非劳动力替代技术),减少技术对劳动力的替代效应;实施人力政策,强化政府相关部门的信息服务、就业再就业培训的职能,减少就业歧视与劳动力市场的人为分割,从而创造一个有利于经济增长和就业增长同步实现的宏观、微观环境。(张炳申:广州金融专科学校校长、教授、博导。徐林清:暨南大学管理学院副教授)
□李惠武:多管齐下增创就业岗位
上个世纪90年代中期之后,随着我国劳动力总供给高峰期的到来,在产业结构调整、有机构成提高、体制改革深化和城镇化进程加快的共同作用下,失业问题成为宏观调控的一大难点,也为党中央、国务院所高度重视。由于当前的失业现象具有明显的经济发展阶段性特征,所以,治理失业必须多管齐下,并有赖于社会各界的共同努力。
一是要保持必要的经济增长速度。在解决失业的问题上,同样是“大发展小困难,小发展大困难,不发展更困难”。因此,各级政府要把失业率的控制作为宏观调控的重要目标之一,把发展经济同安置就业有机结合起来,用好中央“积极财政政策”创造的宽松环境,抓住中国加入WTO和内地与香港签署CEPA的机遇,大力招商引资,努力维持必要的增长速度,千方百计增创就业岗位。今年上半年全省GDP增长12.6%,如果能保持这样的增速,全年将可创造80万个左右的新就业机会,有效舒缓失业问题。
二是要适当发展劳动密集型产业。广东总体上处于工业化的中期阶段,但各地的工业化水平有别,应采取符合实际的发展思路。珠江三角洲地区资金、技术密集型产业的主导作用日益明显,这将影响经济增长对劳动力的吸纳。但在现阶段,为生活和生产服务的第三产业进入需求的快速增长期,注意发展社区服务业和其他劳密型第三产业,仍可继续创造就业空间。两翼地区人口密集,工业基础薄弱,要通过大力发展地方特色产业尤其是仍具优势的劳动密集型加工工业,努力增加就业岗位。广大农村的劳动力就业,出路在于推进农业产业化,大力建设农业商品化基地、发展资源加工型工业和生态旅游业,就地消化富余劳动力。
三是大力发展民营经济。我省民营经济正处于加速发展的阶段。目前,全省25万多家民营企业提供的就业岗位已占就业总量的35%左右。各级政府有关部门要把发展民营经济提高到新的战略高度来重视,加以大力扶持,为其发展创造良好的政策环境和社会环境。尤其在传统加工业、社区服务业和家庭工商业等方面,是两翼地区和广大山区发展民营经济的广阔舞台,也是创造就业岗位的重要领域。
四是积极试行小额贷款政策。小额贷款在扶持失业人员创业并带动社会就业方面的作用,已为国外的成功经验所证实。广东具有一定的财力,可在条件比较成熟的珠三角和以农户小本种养业为主的广大山区进行小额贷款的试点,借鉴国外的监管机制,结合本地的实际情况,用足国家扶持小型企业、社区服务业和下岗职工的优惠政策,通过提供一定的创业贷款,鼓励失业人员自己创业,将能够有效缓解失业压力。
五是加大劳动技能培训力度。结构性失业是现阶段最突出的失业现象之一。政府必须加大财政投入,设立免费或财政资助的培训机构,提供各种劳动技能培训机会,为失业人员获得就业竞争力和再就业能力创造条件。
六是完善职业中介服务市场。以各级劳动行政部门为依托,大力发展职业中介服务网络,为就业需求者提供各种就业指导、择业咨询和职介服务业。
七是建立必要的救助制度。应在完善社会保障体系和“三条保障线”机制的基础上,把失业救助和就业援助的有关政策措施制度化,形成更为规范和有章可循、有法可依的机制,确保社会大局的稳定。
八是继续探索各种有效的就业形式。灵活多样的就业形式是特定时期缓解就业压力的有效措施之一。在现阶段,要鼓励劳动者创新观念,摒弃只有正规就业或端“铁饭碗”才算就业的旧思想。通过辅以必要的收入、权益和社保方面的规范政策,实行阶段性就业、非全日制就业、季节性就业、临时性就业和弹性工作等灵活的就业形式,缓解就业的压力。(作者系广东省政府发展研究中心副主任)
如果至2005年,全省第三产业从业人数占社会全部从业人数的36%左右,那么全省三大产业从业人员结构将进入“三二一”的新阶段,全省第三产业至少会增加200多万个就业岗位
□陈斯毅:第三产业是扩大就业的主攻方向
近年来,我国经济增长对拉动就业的作用逐步减弱,就业的压力不断增大。据国家统计局测算,在20世纪80年代,我国经济每增长一个百分点,可增加240万个就业岗位,20世纪90年代以来,只能增加70万个就业岗位。广东的就业弹性系数也同样出现了逐步下降的趋势。我们应当如何扭转就业弹性系数下降的趋势,努力实现经济发展与增加就业良性互动呢?
我们认为,在市场经济条件下,经济增长不会自动地转化为就业岗位的增加。政府应当充分认识市场经济条件下的就业规律,把创造更多的就业机会作为重要的发展目标,在发展经济的同时,充分考虑增加岗位、扩大就业问题。
充分认识和把握就业结构变动规律
在促进经济发展中,要充分认识和把握就业结构变动规律,顺应经济发展需要,大力发展第三产业。目前广东省人均GDP达到1800美元,正处于工业化与城镇化同时推进的深化期,社会经济结构也进入加剧调整期。这种调整的主要趋势是,第一产业从业人员正在加快向第二三产业转移;而第二产业正处于运用高新技术改造、提升传统工业的阶段,吸纳从业人员容量有限;而随着人民生活水平、质量的不断提高,第三产业的社会需求巨大、领域广阔、发展前景好,具有劳动密集、技术密集和知识密集并存,可以吸纳不同层次劳动力的独特优势。因此我们应当结合经济发展,把发展第三产业作为扩大就业的主攻方向。
社区服务业是重要就业增长点
第三产业涉及面广,既有传统的服务业,也有新兴服务业。政府应当紧密结合实际,充分利用当地资源优势,在大力发展商贸、饮食、交通运输等传统服务业的同时,根据经济发展不同阶段和社会生活的需要,扶持发展新的就业增长点。如旅游业、休闲服务业、教育培训业、文化体育业、信息咨询业、金融保险业和社区服务业等。特别是社区服务业,目前发展滞后,是一个有待加快发展的领域,有很大的就业空间,这也是当前扩大就业的重要领域。如果至2005年,全省第三产业从业人数占社会全部从业人数的36%左右,那么全省三大产业从业人员结构将进入“三二一”的新阶段,全省第三产业至少会增加200多万个就业岗位。
鼓励民营经济发展,激励个人自主创业
据统计,至2002年底,全省城镇个体、私营和外资等非公有制经济吸纳的从业人员约占城镇全部从业人员的62%。在去年全省城镇新增就业的71.5万人中,到民营经济就业的占74.5%。情况表明,在市场经济条件下,非公有经济已成为吸纳就业的主渠道。我们要进一步贯彻落实省委、省政府关于大力发展民营经济的决定,继续鼓励、支持和引导民营经济的发展,发挥他们在吸纳就业和再就业方面的重要作用。与此同时,要在全社会开展创业培训和开业指导,培养公民的创业意识,增强其创业能力,激励劳动者个人自主创业。通过个人创业,发展民营经济,扩宽就业门路,增加就业岗位。
此外,要继续扩大对外开放,充分发挥外源性经济在扩大就业中的作用。重视发展县域经济,特别是引导珠三角的资金和技术向欠发达地区转移,充分利用当地资源,发展劳动密集型产业和加工业,就地拓宽农村富余劳动力的就业空间。(作者系广东省劳动保障厅培训就业处处长)
中国的失业问题和一般发达国家的失业问题具有不同性质,有其体制性原因,是经济体制转轨时期一个无法避免的问题
□林文俏:体制转轨释放就业压力
一般来说,经济增长的高速度应该带来高就业,今年上半年我国经济增长达到8.2%,创六年来同期最高。但城镇登记失业率由2001年底的3.1%上升到4.2%。高速的经济增长之所以未能解决失业问题,是因为中国失业问题和发达国家的失业问题具有不同性质,有其体制性原因,是经济体制转轨时期一个无法避免的问题。
国企改革必须付出的成本
1998年到2002年年底,我国国有企业改革带来下岗人员累计达到2600多万人,他们中的大部分已经再就业,也有一部分成为失业人员。国有企业在计划经济时代吸纳的就业量最大,行政性安置就业导致国有企业沉淀了大量富余人员。国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节,改革的目的是建立现代企业制度,改革使国企拥有了包括用人自主权在内的企业自主权。现代企业制度的效率因素,迫使国有企业自身对就业存量进行必要的排挤,精简计划经济时代沉淀的富余人员。另外,市场经济的激烈竞争和优胜劣汰,亦使一些经营不善的国有企业破产倒闭,导致大量工人下岗。
城市化进程加速的结果
户籍制度改革加快了我国城市化进程,加速农村剩余劳动力向城市转移,加大了城市就业压力。农村经济的发展,产生了大量剩余劳动力,需要向城市转移。另一方面,现代化必须走工业化和城市化融合的道路,我国在2001年全面开展户籍制度改革,以推进城市化,打破了城乡二元经济结构,加速了农村剩余劳动力向城市转移,进一步加大了城市就业压力。进入21世纪以来,我国农村每年向城市转移剩余劳动力800万左右,如果城市化水平每年提高一个百分点,从2003年到2020年间,农村将向城镇累计转移劳动力17000万,为此城镇平均每年需要为农村剩余劳动力提供近千万个就业岗位。
结构性失业是经济发展的必经阶段
我国经济正在由粗放型向集约型转变,大力推进技术改造,不断提高科技进步在经济增长中的含量。这意味着等量投资所创造的就业岗位减少,对劳动力的需求下降。我国经济已进入了工业化阶段,实现工业化要求产业结构升级,第一产业劳动力要向第二产业转移,第二产业技术水平和资本密集程度提高,吸纳就业相对减少。这种由于技术进步和产业升级引起的就业减少,在经济学上被称为结构性失业,是经济发展的必经阶段。引起结构性失业增加的另一个原因是产业结构调整。为了适应全球化大生产需要,增强企业竞争力,推进技术进步,实施产业结构调整势在必行。进行产业结构调整必然涉及到企业减员增效问题,于是一大批工人下岗、失业。另外,这几年政府机关、事业单位推行机构改革,剥离出大批在岗职工。
第三产业不发达,中小企业较少
同样的资金投入和增长,第三产业能够产生比其他产业高得多的就业岗位。由于我国还处在向市场经济体制转轨时期,第三产业在经济中的比重目前仅占27.7%,而一些发达国家的第三产业在经济中的比重达到70%以上。因而尽管我国经济增长速度快,但吸纳从业人员仍然有限。中小企业是吸纳就业的最主要的渠道。发达国家全部企业中,99.5%以上是中小企业,65%-80%的劳动力在中小企业就业。中国目前的企业数量在700万个左右,即使把2000多万个体户按每10个折为1个中小企业计算,也只有900万个企业左右,每千人平均企业数约7个。中小企业较少,成为中国目前就业难的一个重要原因。
充分就业不是全部就业,在改革和就业存在一定矛盾的情况下,失业率并非越低越好,解决失业问题以倡导合理充分就业的就业目标为宜。在完善社会保障体系的前提下,允许一定的失业率,可以为经济体制改革创造一个宽松环境。(作者系广东商学院金融学院教授)