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○《银行业的世贸规则和国际惯例》首发以来,受到业内人士和财经媒体好评。根据书里的观察判断,入世过渡期内,中国银行业最明显的变化是什么?这种变化的原因何在,具体表现在哪些方面?
●入世过渡期内,中国银行业处在制度转换关头,不但受到国内金融法规约束,而且受到世贸规则和国际惯例约束。这是中国银行业与入世前相比最大的不同。实施世贸规则、接纳国际惯例是约束规则转变的直接动因。中国银行业的规则转变,主要体现在两个方面:
1、《服务贸易总协定》及其附录和《全球金融服务协议》成为开放准则
按照世贸组织金融服务贸易自由化要求,成员方的金融业开放必须遵循以下基本原则:市场准入原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家逐步自由化和更多参与原则。依照上述开放准则,中国对银行业开放做出了如下承诺:
商业存在方面,自入世时起,即取消外汇业务地域限制,允许外国金融机构在中国提供服务,取消外汇业务的客户限制;本币业务地域限制按照有关时间表逐步取消。入世起两年内,允许外国金融机构向中国企业提供服务;入世起5年内,取消所有各类业务的地域限制,允许外国金融机构向所有中国客户提供服务。获得在中国境内某个地区从事人民币业务营业许可的外国金融机构,可向位于已开放此类业务的任何其他地区的客户提供服务。
中国入世5年内,必须取消限制所有权、经营及外国金融机构的非审慎性措施。外国金融机构可以同外商投资企业、非中国自然人、中国自然人和中国企业进行业务往来,无需个案批准。允许外资非银行金融机构提供汽车消费信贷业务,并享受同类中资金融机构的同等待遇;中国入世5年内,外资银行可以向中国居民个人提供汽车信贷业务。外资金融租赁公司亦获得与中国同类金融机构同样的市场准入。跨境提供服务方面,中国入世文本中仅保留了个别限制情形。自然人存在方面,除承诺中所列出的情况外,不得再附加其他限制。境外消费方面,亦不做限制。
2、“巴塞尔协议”的有关规定成为中国银行业的监管尺度
在强制程度、约束广度和深度方面,“巴塞尔协议”和世贸组织银行业规则存在差异;在确保公平、促进竞争意义上,两者却是相辅相成。
“巴塞尔协议”体系中,最重要的是1988年巴塞尔委员会颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(简称《巴塞尔协议》),要求商业银行最低资本充足率达到8%。为弥补《巴塞尔协议》的不足,1999年巴塞尔委员会公布了“新资本协议”,即《新的资本充足比率框架》征求意见稿。“新资本协议”,2001年底定稿发布,2005年正式实施,全面取代了1988年《巴塞尔协议》。新资本协议倚重最低资本要求、外部监管和市场约束“三大支柱”,强调“三大支柱”在现代银行风险管理中的互补协调。
“巴塞尔协议”是金融监管领域的国际通则。如果一国不按照“巴塞尔协议”要求,对本国从事国际业务的银行实施监管(或者是,这类银行没有达到最低资本充足率标准),那么该国在国际金融市场上必将受到歧视性待遇。入世过渡期内,中国银行业按照“巴塞尔协议”实施商业银行监管势在必行。
制度接轨
○银行业是金融服务贸易领域的重中之重。15年入世谈判历程当中,银行业谈判就用去3年。入世过渡期内,中国银行业将如期履行承诺,开始新的体制转换进程。目前,中国银行业面临的最大问题是什么?怎样解决这些问题?
●制度接轨和转型发展,是入世过渡期内中国银行业的两大问题。首先谈谈制度接轨。入世过渡期内,中国银行业必须同世贸制度框架全面接轨,按“巴塞尔协议”的规定办事。中国银行业的制度接轨,需要政府、央行、商业银行协调配合,通过三个主体、三个层面整体推进。
1、政府层面
政府是签订入世协议的主体,也是法律法规变革的实施者。适应开放领域的迫切需要,政府在清理、废止不符合世贸原则的法律法规、部门规章的同时,需要及时制定、公布一批操作性强的法律法规、部门规章,消除国内、国际制度规则的碰撞和磨擦,通过行政立法为规则转换创造前提。
在银行业制度接轨问题上,政府宜采取市场化倾向,放松行政管制,减少行政审批,把经营管理权交给商业银行。在上述放权市场化过程中,政府需要履行以下职责:
(1)全面整理现行金融法规。中国入世前颁布的金融法规中,某些规定与国际上的通行规则冲突。政府需要本着法制统一、非歧视和透明度原则,全面清理现行金融法规,即时修改、废除与世贸原则不符的银行业法律法规,制定与世贸基本原则、《服务贸易总协定》、银行业监管国际惯例相符的法律法规和实施细则。改革金融企业财务管理制度,促使商业银行会计制度向审慎性会计准则靠拢。
(2)填补现行金融法制空缺。制定金融机构市场退出的法律制度;适应中小金融机构联合、兼并及重组需要,出台《金融机构并购法》;制定规范存款保险公司或基金的法律规定;研究制定规范新型金融业务(如网上银行)的法律制度。
(3)完善商业银行立法模式。《商业银行法》以“内外分立”双轨制立法模式为基础,主要针对内资银行而设,缺少针对外资银行的有关规定。内、外资机构分而治之,不符合世贸组织国民待遇原则。商业银行立法模式有必要转向以国民待遇为基准,实现内、外资银行监管法规并轨。
(4)银行政策运作透明化。中国银行业政策运作具有封闭性,惯于把涉及银行工作的规定、要求以及业务流程纳入保密范围。这种做法与世贸组织的透明度原则不符,需要通过提高银行政策运作透明度、建立有效信息披露机制、完善外部审计监督加以解决。
2、中央银行层面
入世过渡期内,中国人民银行作为中央银行,应当成为政府和商业银行间的纽带。中国人民银行通过货币政策实施,确保金融市场稳定;通过贯彻金融法规,推动商业银行变革,发挥体制上的承接作用。
中国人民银行对现行金融法律、法规的清理、修改已经全面展开。《外资金融机构管理条例实施细则》即将出台,银行业监管的国际惯例、审慎监管、本外币合并监管原则从中得到贯彻落实。
在监管体系构造上,中国人民银行注重监管框架的一致性,力求做到:监管重点上,风险监管与合规监管统一;监管过程上,市场准入,风险控制与市场退出统一;监管方式上,现场与非现场的统一;监管内容上,本外币、表内外,境内外统一;监管目标上,安全性、流动性、盈利性统一;监管模式上,国内需要与国际惯例统一。在商业银行监管制度建设上,中国人民银行应当重点考虑:
(1)完善监管约束机构,明确中国人民银行各级机构、内部监管部门之间、上下级之间的监管职责以及对金融违法、违规行为的处置权限,建立有效的监管考核体系和奖惩制度。全面监管信用、利率、流动性、操作风险,推行现场、非现场结合的监管方式。将商业银行作为统一法人监管,健全商业银行内控制度,健全商业银行信息披露制度,提高相关信息透明度。
(2)拓宽监管渠道,形成监管合力。中国人民银行应当建立顺畅的信息反馈渠道,加强公众的金融法规和风险意识;建立银行业自律组织,制止、避免不正当竞争;充分发挥会计、审计、律师事务所的中介作用,增强商业银行在资金、管理、业务和信用方面的透明度,提高监管效率。
(3)依托“巴塞尔协议”,加强对境内外资银行的监管。中国人民银行利用巴塞尔委员会“东道国有权禁止母国监管不足的银行进入市场”等规定,在不违背国民待遇原则基础上,将风险拒之门外。对外资银行的监管,应当从东道国监管为主,转向以母国监管为主。加强与外资银行母国监管当局的合作,实施合并监管。同时,依照巴塞尔委员会有关跨境银行监管的要求,与东道国监管当局在划分监管责任基础上加强合作,交流信息,确保中资商业银行境外机构得到充分监管。
3、商业银行层面 商业银行是银行业的主干。中资商业银行改革、发展和国际化的快慢,决定了整个中国银行业的体制绩效。
中国的商业银行体系分作两个部分:四大国有独资商业银行和中小型民营股份制商业银行。20多年来,各类商业银行取得了长足发展,同时产生了很多深层问题:产权归属不清、激励机制扭曲、创新能力较差、资本比率不足、不良资产增多,存在结构性弊病。
○面对上述状况,中资商业银行如何改革管理体制,实现国际化、规范化运作?
●中资商业银行的制度接轨,可以采取以下步骤推进:
(1)化解国有独资商业银行不良资产,是制度接轨进程中的紧迫任务。清理不良资产基础上,按《公司法》、《商业银行法》规定,实施增资扩股,推行股份制改造是化解国有独资商业银行不良资产的基本途径:首先,按照国有独资公司形式,更新国有独资商业银行经营管理制度;其次,具备条件的国有独资商业银行,改组为国家控股股份制商业银行;最后,将符合条件的国家控股股份制商业银行上市。
(2)全面推行贷款分类管理,是与国际惯例接轨的现实需要。巴塞尔委员会在经过修订的贷款会计处理指导文件中,将贷款风险分类管理视作商业银行信用风险管理的基础。1999年7月,中国人民银行发布《关于全面推行贷款五级分类工作的通知》,要求国有独资商业银行、股份制商业银行在试点基础上实施贷款风险分类管理。目前,在华外资银行基本上都实行了贷款风险分类管理。中国人民银行决定,自2002年1月1日起,正式全面推行贷款风险五级分类管理。此举对提高贷款质量,降低银行风险具有重要意义。
(3)健全法人治理结构,是商业银行建立现代企业制度的根本要求。四大国有独资商业银行法人治理权责不明,既制约了经营者的积极性,又加剧了信贷风险滋生。问题的解决途径是:完善法人治理结构,以股份化重塑产权制度,完善一级法人体制。