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10月11日,美国国会参议院通过了“2011年货币汇率监督改革法案”。该法案一通过即引起中美两国各方的反对和质疑。美国总统奥巴马说“参议院针对人民币汇率的议案有可能违反国际法”。其实,法案不是“有可能”违反国际法,而是严重违背了以IMF和WTO为代表的国际规则,是典型的“美国生病、欲让中国服药”的单边贸易保护主义措施
美国“2011年货币汇率监督改革法案”(以下简称“法案”)的核心是:如果一国汇率被美国认定为低估,美国商务部要对该国输美产品征收反补贴税。尽管“法案”没有明确提及人民币汇率,但矛头直指中国则不言而喻。该“法案”的提出及通过,不仅遭到中国的坚决反对,而且在美国亦受到广泛质疑。
无权单方面认定他国汇率低估
在“法案”中,美国不仅自说自话地规定了汇率低估的判断标准,而且规定了判断机构为美国财政部或商务部。问题是,如果政府之间就汇率问题发生争议,美国有权单方面认定他国汇率低估吗?这涉及到国际法上的两个重要条约:《IMF协定》和《WTO协定》。
首先,《IMF协定》第4条第3款规定,IMF成员国在汇率制度方面所承担的程序上的主要义务为接受IMF的监督并与IMF磋商。《IMF协定》第4条第3款(a)规定:“IMF应监督国际货币制度以保证其有效实行,应监督成员国是否遵守本条所规定的义务。”由此可见,成员国汇率政策监督机构为IMF。如果美国认为其他国家汇率低估,应向IMF投诉,由IMF启动监督与磋商程序。
其次,《WTO协定》中与汇率有关的贸易争议的内容体现于GATT第15条第2款、第4款和第9款。这些条款明确了在WTO中有关汇率争端的处理程序:当WTO成员方认为其他成员方汇率政策损害其在WTO项下的权利(如美国认为汇率低估构成出口补贴),并提交WTO争端解决机构时,就被诉方的汇率政策是否符合《IMF协定》的规定,WTO争端解决机构必须接受IMF的决定,WTO争端解决机构无权自行决断。
姑且不论美国认定的汇率低估是否符合《IMF协定》这一实体性问题,仅就程序性而言,连WTO争端解决机构都无权认定汇率政策问题,更何况WTO的一个成员方美国呢?
最后,WTO《争端解决规则与程序谅解》明确规定,禁止未经争端解决机构裁决而采取单方面贸易措施。一国汇率是否构成低估、低估是否构成阻碍GATT协定意图的实现、汇率低估是否因符合《IMF协定》而豁免WTO项下义务,这些争议必须先诉诸WTO争端解决机构,WTO争端解决机构在征询IMF决定后方可作出决定;岂能由美国单方面立法规定某种汇率政策等同于出口补贴措施,然后单方面设定低估标准,再通过国内商务部单方面认定,最后单方面采取贸易措施?