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目前,我国的房地产税主要有营业税及城市维护建设税和教育费附加、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、印花税、耕地占用税、契税等12类,其明显特点是在房地产流通环节税种多、税负重,而在房地产保有环节课税相对较少,对城市土地利用带来了一些消极影响:
1.土地闲置、浪费。土地保有阶段课税少、税负轻,在流通时则多个税种同时课征,这种状况无异于鼓励了土地保有,使土地保有者以低成本长期持有土地等待土地价格的上涨。同时,土地保有者为了能够在适当的时机及时出让土地,往往只对土地进行简单的开发,以空地或低利用率的方式保有,不利于土地作为有限资源的合理利用。
2.在房地产保有阶段发生的价值自然增值部分,由于没有有效的税收调控机制,政府不能充分参与增值的分配,只能任由其流向房地产的实际保有者。如果政府财政收入与土地、房产价值直接挂钩,可以促使地方政府改变其短期行为,更加关心投资环境。
3.不利于住宅供给结构的改善。由于对消费者保有住宅不征税,他们普遍具有购买大户型住宅的偏好,而开发大户型住宅可以为开发商带来更高的利润。经过开发商和消费者间多重博弈后,开发大户型和购买大户型住宅将成为他们的行为选择,最终导致住宅供给结构失衡,既不利于土地的合理利用,也不利于房地产市场的稳定和发展。
为提高城市土地利用效率,可选择在保有阶段征收房地产税或土地价值税,尤其是征收土地价值税更有利于实现效率与公平原则。房地产税是指对整个建筑物征税,而土地价值税是对土地价值征税。在土地开发中土地和资本具有替代性,改变土地税率和资本税率对土地价格具有调节作用。提高土地税率导致土地利用更节约;降低资金税率时,资金的使用更集中,也能促进土地节约。由于土地税和资本税可分别用土地价值税和房地产税来代替,这使得土地价值税在调节城市土地利用方面可以发挥非常显著的作用。
经济学家在很早就关注土地价值税与土地利用之间的关系。首先从理论层次上研究该问题的学者是亨利·乔治(Henry George)。他认为,土地拥有者并不对纯粹的土地租金(土地价值)产生任何贡献。因此,对土地租金收税不仅不会降低资源分配效率,还可能是公正的。他同时坚持土地税可以迫使土地所有者以更理性的方式利用土地的观点,即遵循土地利用的最高和最好原则,或是将土地出卖或出租给愿意以理性方式利用和开发土地的人。尽管21世纪初期世界已经发生了巨大变化,但亨利·乔治关于土地利用和税收问题的基本思想今天仍然具有影响力。土地价值税对城市土地利用的影响主要表现在以下几个方面:
1.土地税比资本收益税更有效。税制改革对土地价值的影响具有不确定性,这种不确定性由两种相反的效应引起:土地税自身降低了土地价值;较低的资本税提高了资本在土地上的投入,进而引起土地增值。西方学者通过对一个定量化的一般均衡模型的分析,得出土地税比资本收益税更有效的结论。也就是说,在引入土地税后,土地所有者能够从中获益。在单一类型的土地模型中,由于资本收益税的降低,容许土地以更有效的方式使用,从而引起土地价格的升高。由于建筑物翻新和拆除成本的影响,与未开发土地的所有者相比,已开发土地的所有者对于降低资本费用并不是很积极。这意味着,在短期内对于城市中心区以外的建筑物和土地价值来说,转向土地税更有意义。
2.土地价值税可提高土地利用的质量。土地价值税可能被视为对土地进行的收费,并由此显著提高土地利用的质量。尤其是在市区,土地价值税根据土地的区位价值征收,如果价值评估基于土地的最优用途和最高收益进行,将会使土地利用分配更为理性。一些学者使用一个简单的城市土地利用长期静态模型分析了土地价值税的经济后果,其结论是,一个从传统税转向单一土地价值税的税收制度导致了资本和劳动力对土地的替代,增加了城市每一个地点的资本密集度。对其他投入的更集约利用提高了每一块土地生产率。例如,为提高土地利用质量,南非政府仅同意在居住性不动产被开发利用时,对其所有者提供税收减免的优惠。
3.征收土地税可以提高土地利用强度。第一,土地税降低了土地投机的收益,从而减少了土地投机的数量。第二,由于土地税是土地销售价格的资本化形式之一,其结果是以循环成本替代一次性成本。这使得土地对高贴现率的投标者更具有吸引力,而对低贴现率的投标者相对没有吸引力。这样,土地将流向那些选择更密集利用土地的人手中。土地税提高土地利用效率的第三个途径是,对低效率利用的土地的人来说,是一种直接以货币支付的成本代替了土地低效利用造成的收入流失的隐性成本。从心理学上说,直接成本比间接成本更为有效。在美国财产税的评估是根据土地及其附属物的共同价值进行的。因此,在某一宗地上构筑建筑物会使资产税增加,由此导致土地所有者开发没有赋税的价值较低的建筑物。如果将财产税转移到土地价值税,将使土地所有者开发数量更多或价值更高的建筑物,从而提高土地利用强度和经济效率。例如,美国匹兹堡市从传统税制转向就土地征收不动产税后,与其他大城市相比,这种转移在1980年表现为税收中性,并成为几年后匹兹堡建筑业得以繁荣的主要原因。
4.土地价值税可使政府获得稳定的财政收入来源。当前,地方政府财政过度依赖土地出让收入,使政府成为助推房地产市场非理性繁荣的主要参与者。由于建筑物能够产生巨额的税后利润,对于作为建筑地基的土地的需求必将上升。随着时间的推移,这种上升导致新的建筑物增加和对土地更集约利用,而集约使用又将提高低密度土地的价值,因为这些低密度地块将因此而变得有利可图。在此条件下,如果以土地价值为税基,最终可以增加政府财政收入,并有利于扩大公共投资。例如,美国的地方土地利用管理制度和使用财产税修建地方公共服务设施的制度在实践中也是非常合理的。这是由于税收事实上是收回财产价值的部分增值,这部分增值来自于政府修建的基础设施和社区的发展。因此,实施房地产税和土地价值税可以改变政府追求短期利用的非理性行为,并使其获得稳定的收入来源。
5.土地价值税有助于缓解城市蔓延。西方学者认为,在现有的财政体制下房地产开发的成本被人为降低,房地产开发商不需要支付所有的工程所需要的公共基础建设成本,造成城市过度开发和过度扩张。而房地产税可以看作是以相等的税率对土地和含有资本价值的建筑物特征税。房地产税中土地部分在静态的环境里对资源配置没有影响,对资本部分的税收却会使开发商做出降低开发建筑物数量的决策。所以,在单纯土地税下,相当于对建筑物的税率设定为零,此时,土地利用效率会大幅提高。
另外,西方学者在分析房地产税与城市蔓延关系时指出,在财产税体制下,对建筑物收税,促使土地开发强度下降,导致城市空间扩张以容纳其人口。因为这种扩张的结果是社会福利的流失,房地产税的实施将导致不良的城市扩张。转向土地税可以消除这个潜在的扩张因素。另外,如果产生的税收负担在公共基础设施边际成本之下,房地产税人为地使城市开发显得便宜。于是产生过度开发,使城市人口和土地面积超过社会良好水平。因此,对开发商收取等于基础设施边际成本地费用,可以缓解城市过度扩张。
从国外学者的研究中可以看出,亨利·乔治关于土地价值税的思想仍具有极高的应用价值。当前中国正处于城市化进程加快的阶段,土地市场和房地产市场的繁荣给城市土地利用带来了诸多问题,如城市蔓延速度加快、城市空间结构趋同、城乡交界地带土地利用失控、经济开发区土地利用率低等。另外,随着中国房地产市场化程度的提高,房地产消费需求大幅增加,但近几年出现的住宅供给结构不均衡现象和住宅投机行为,严重影响了土地利用效率的发挥。因此,今后加大房地产税、土地价值税与土地利用关系的研究,对提高我国城市土地利用效率、改善住宅供给结构及解决其他城市问题具有积极的意义。(作者周京奎系南开大学经济研究所讲师,经济学博士)