我国城乡居民之间的收入差距过大一直是一个长期存在的历史问题。改革开放初期，城乡差距曾经一度有所缩小，但是从上个世纪80年代中期以后，城乡居民之间的收入差距又开始逐渐增大。统计资料显示，2004年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比已经超过了3.2：1。城乡差距过大已经成为障碍我国经济未来持续、健康增长的重要因素。因此，设法缩小城乡差距应该成为当前政府关心的重点。缩小城乡差距政策的着眼点应该集中在两方面：一是消除以户籍制度为核心的城乡分割的福利制度，二是大力发展农村经济，提高农民的收入水平。据此，我们提出了如下一系列政策建议。

　　一、大力发展农村的非农产业，推进农村城镇化，转移剩余劳动力。

　　农村落后，农业欠发达，农民收入水平低的根源在于剩余人口太多，如果不能将这些剩余劳动力顺利转移出农业或农村，不可能从根本上消除农村贫困。因此，必须继续大力发展农村的非农产业，尤其是为农业生产服务的非农产业，其中除了发展以往作为重点的第二产业外，更重要的是大力发展第三产业。

　　在发展农村非农产业的同时，进一步推进农村城镇化。我国要实现在本世纪中叶达到中等发达国家水平的发展目标，必须使农村人口占总人口的比重减少到30%。按照中国目前的人口规模，单纯依靠将农村人口转移到现有的城市是不可能实现的，必须推进农村城镇化，即在农村内部条件适当的地方撤销一些不成规模又不宜管理、过于分散的小村子，相对集中地发展一些村镇，使其逐渐演变成为中小城市。当然，这应当作为一个长期战略性的措施实施才行，而不能作为一个权宜之计。换言之，发展小城镇应当以一个持久的城镇化运动来推动才可以有成效。

　　二、进一步深化户籍制度改革，打破城乡分割的制度壁垒。

　　我国现行的城乡分割的户籍制度，是过去计划经济体制下的产物。这种制度极大地限制了农业劳动力向城市非农业部门的转移，造成了直接和间接的两种后果。直接后果是极大地阻碍我国城市化与工业化进程；间接后果是使得农村沉淀了大量的剩余劳动力，限制了农业生产率的提高。随着体制改革深入，建立城乡统一的劳动力市场的需要越来越强烈地要求废除当前的户籍制度。近几年，许多大中城市中已经开始逐步对现行的户籍制度进行改革，但这些改革只是针对一些特殊人群，并在一定程度上会将农村中优秀的人才和资金抽走，反而会阻碍农村的发展，拉大城乡差距。户籍制度改革的最终要达到的目的有两个：一方面通过户籍制度改革，消除阻碍城乡劳动力流动的制度因素，为建立起城乡统一的劳动力市场创造条件；另一方面通过户籍制度改革，消除隐藏在户口背后的、城乡有别的二元福利制度。

　　三、调整农业种植结构，加快农业产业化的发展。

　　提高农民收入水平的另一个途径就是要改变目前我国一些地区农业种植结构过于单一的局面。我国很多地方的农业种植以粮食为主，但是目前很多地方农民种粮基本上处于不赚钱甚至赔钱的状况。我们曾经对北方某县进行过实地的调查，该地区农民粮食种植以小麦和玉米为主。其中每亩小麦的成本约为480元左右，而收益只有420元，因此农民种小麦基本上处于赔钱状态。而种植玉米略有盈余，二者相抵基本上持平。但是，一旦遇到一些自然灾害，种植粮食就基本上只赔不赚。因此，要提高农民的收入水平，必须着力调整农业种植结构，鼓励和引导农民多种植一些高附加值经济作物。同时，要进一步深化农村的土地制度改革，完善以土地为核心的农业资源的产权制度改革，增加土地等农业资源的流转性，使其向能够充分发挥其经济效益的专业户手中流动，鼓励家庭农场、牧场、养殖场的发展，从而推动农业的产业化。此外，鼓励发展一批能够带动农业产业化的龙头企业。

　　四、建立城乡统一的社会保障体系。

　　目前，我国对城镇与农村居民采取了两套不同的社会保障体系。以救济贫困家庭的最低生活保障制度为例。首先，城乡最低生活保障的标准就存在差距，城镇人口的保障标准一般是农村人口的2-3倍左右。当然，由于城乡居民之间在生活需求、生活环境和生活方式等方面存在较大的差异，目前不得不实行城乡各异保障标准，但补贴的差距不能太大，不能成为扩大城乡差距的因素。我们在调查中发现，在大城市近郊等经济比较发达的农村中，农民在基本生活需求和生活方式等方面与城市居民的差距已经很小，补贴差距过大势必影响这些地方农村贫困户的生活。其次，从资金来源上看，城市低保资金主要由中央财政和省级财政负担，这样使得资金来源稳定，而且具有长效的增长机制，尤其是中央财政用于城市居民最低生活保障的支出年年增长。而农村低保资金的主要来源是区县、乡镇财政和村集体的收入。由于实行分税制以后，一些地区，尤其是贫困地区县、乡两级财政遇到了很大困难，使得用于农村低保的资金落实困难。即使在发达地区同样存在较大的资金缺口。

　　因此，应该建立起城乡统一的社会保障体系，将社会保障的资金纳入县级以上财政的专项资金支出项目，专项管理，专款专用，实行财政专户管理。在有条件的地方，资金发放采取社会化方式，由银行统一发放。这样做的好处是资金及时到位，减少资金运行中的风险，减轻了工作量，方便了保障对象，提高了工作的透明度，从而降低了交易成本。同时，审计部门负责社会保障资金的监督和审查。

　　五、大力发展农村的基础设施。

　　各级政府有责任通过财政措施，在农村地区稳步推进公路、桥梁、铁路、电力、水利等等基础设施的建设，许多发达国家的经验证明，国家的财政支持是农村地区居民脱贫致富的重要政策。我国近些年实行积极的财政政策的实践也同样证明，国家投资帮助农村地区发展道路等基础设施是推动农村经济发展的重要途径。这方面的投资量很大，不可能一蹴而就，需要长期稳步推进。另外，同样属于基础性的建设是，要加强对农田、水利等农业基础设施的建设，改善农业生产条件。

　　六、大力发展农村地区教育事业。

　　教育落后是农村地区经济落后的根本性或者说是基础性的因素。提高农村地区的人力资本存量，特别要增加基础教育的投资，只有这样，才能提高农民素质，为缩小城乡差距打下基础。虽然这是一项投资大、见效慢的基础工程，但其重要性却不容忽视。特别是对于那些落后省份，提高农民素质更是一个亟待解决的问题，否则农业科技难以得到推广，发展农村非农产业、提倡多种经营依然不可能取得实效，这必将导致更大的贫穷与落后。发展农村教育的另一层含义是解放思想，加速观念转变，使农民改变原有的因循守旧、安于现状、重农抑商、安土轻迁以及生死由命、富贵在天的旧观念，迅速与市场经济的观念对接，积极寻找和利用市场机会提高自己的收入水平。此外，还要实施科教兴农，根据各地区农业资源的优势，大力开发农业科技，普及推广农业科技知识，提高农民知识水平和对农业科技的重视程度。最后，加强对农业技术人员的培养，形成一支掌握科技致富技术的农业劳动者和技术人员队伍。(作者周云波系南开大学经济研究所副教授、经济学博士)