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尽管中央三令五申要坚决控制住固定资产投资过度增长的势头,尽管有关部门也积极采取措施严格限制,但各地“大干快上”的势头非但没有减弱,反而越来越迅猛。承接2003年全社会固定资产投资26.7%的高速增长惯性,今年头两个月全国固定资产投资竟呈现53%的高速增长态势,刷新了自1994年以来的同期最高纪录。尤其引人注目的是,中央项目投资只增长12.1%,地方项目投资增长却高达64.9%,增幅同比提高24.7个百分点。人们不免担心,相当一部分带有浓厚行政色彩的大规模投资项目,其所需配套资金究竟从何而来,捉襟见肘的地方财政能否承受如此之重负?
放眼看去,局部范围内的城建热、水泥热、钢铁热、汽车热、房地产热的背后,都能清晰地看到地方政府的影子,地方政府成了这些产业投资扩张的“始作俑者”。深究一些地方政府热衷上项目,是有其内在的驱动力。在他们看来,没有大规模的投资,就没有高速经济增长;没有高速经济增长,发展就成为空谈;没有高速发展,政绩就无从体现。控制投资规模,对他们来说无异于自断生路,丧失“进步”机遇。与此同时,在拉动经济增长的“三驾马车”中,消费、出口往往是不以政府的意志为转移的,惟有投资这驾马车的缰绳,能掌控在自己的手中,运用起来也是驾轻就熟。于是,在“以GDP为中心”发展观的引导下,盲目铺摊子成为其必然选择。不仅如此,在地方项目的投资中,还存在大量的脱离实际、贪大求洋、华而不实,劳民伤财的大广场、宽马路等“形象工程”及“政绩工程”。这些都成为固定资产投资增速过猛、规模偏大的主要拉动力量。
与市场主导的投资行为不同的是,地方政府主导的投资项目,政府虽然不是作为投资主体,但承担了大部分投资资金的筹措功能。在现行的财政体制下,地方政府实际拥有的有限财权,是很难支撑大规模的投资需求的。扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的矛盾,在大部分城市都普遍存在着。特别是随着城市化的不断加快,地方政府用于市政建设的预算内财政资金更是捉襟见肘。于是,不少地方政府开始把视线转移到银行贷款上,通过政府担保的方式融资,再加上地方政府往往处于强势地位,商业银行即使对投资项目的效益评估并不满意,往往也只能委屈求全,一部分商业银行实际上成了地方财政的联合体;另外,一些地方政府通过“以地生财”的方式,过量出让土地,寅吃卯粮,获得部分可支配资金;同时,在招商引资大战中,不少地方政府还以牺牲长远的财政作为代价,通过税收优惠的方式,吸引投资,使得正常市场条件下本来无利可图的投资项目,短期内变得似乎有利可图。这种政府行为相当大程度上扭曲了市场信号,实际上误导了企业的投资预期。
低水平重复的投资项目,造就的是一个个“面子工程”。本来就没有把追求经济效益放在第一位,投资收益自然就很难保证,于是投资风险骤然加大。相应地,因为政府的担保,地方财政为此背负了沉重的债务负担,地方财政风险逐渐显现。据业内专家估计,目前我国地方政府各类债务负担高达1万亿元之巨,其中因为重复投资带来的债务“功不可没”,这已经逐渐成为威胁中国经济安全与社会稳定的“头号杀手”。
相比较显性的金融风险,地方财政风险因为与政权紧密联系在一起,造成人们对财政风险的麻木。再加上受《预算法》约束,地方政府不允许列财政赤字,不允许发债,现有的债务也只能遮遮掩掩,使得地方财政风险变得更为隐蔽。在这一背景下,地方财政风险缺乏统一的管理,更谈不上有效的风险控制。随着风险的累积增加,如果得不到及时释放和化解,最终会演变成财政危机。在一个地方,一旦出现财政危机,就会严重影响地方政府行使职能,直接导致政府的信任危机,进而引发其他社会问题,严重扰乱经济和政治秩序,影响社会稳定。
从目前来看,坚决控制住固定资产投资过度增长的势头,依托提高经济增长质量,推进经济结构调整和产业升级,开辟新的经济增长点,实现经济平稳较快增长,不仅是防范和化解地方政府财政风险的物质基础和根本所在,也是落实“科学发展观”题中应有之意。