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以房屋拆迁和居民安置为中心的城市拆迁冲突,直追农民负担、下岗失业,成为近年来群众上访的又一大焦点。
面对大规模的城市“圈地风”,拆迁户怎样维护自己合法的财产权和生存权?如何才能分享到城市开发的成果和社会保障的温暖?当前城市拆迁矛盾冲突的深层根源和实质是什么?带着这一系列问题,记者最近深入上海、北京、江苏、浙江、山东等省市作了专题调查。
拆迁矛盾跃居信访“焦点”
据信访部门介绍,目前城市拆迁问题已成为群众信访反映的焦点之一。特别是北京非典疫情解除后,国家信访局接待的群众集体上访中,反映企业劳保、城市拆迁、征地三类问题的批次和人次占到60%以上。
国家信访局研究室朱颖告诉记者,近3年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。从拆迁投诉信件看,今年8月底与去年同期比上升50.34%。从拆迁户上访人数看,2002年比上年增长64.86%;到今年8月底,又同比增长47.19%。
浙江省政法委调查表明,最近几年因旧城改造、拆迁安置、城市规划、城市房屋登记管理等引发的矛盾急剧增多,由此引起的“民告官”案已占全省行政诉讼案的四分之一。
国家信访局有关专家分析说,拆迁之痛,是伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的阶段性矛盾。引发信访的原因主要有四个方面:一是强行拆迁,粗暴对待拆迁户;二是安置补偿不合理,政策不到位;三是一些地方政府部门建设规划出尔反尔,造成居民不能回迁;四是一些地方政府制定的拆迁安置政策失之简单化,没有视居民情况分类处理,造成部分拆迁户因拆致贫,失去生存基础。
拆迁“政策筐”里的潜规则
记者调查发现,假借“公共利益”进行“商业拆迁”,是引发拆迁矛盾的关键。假借的主要表现形式有两种:一是借绿地等公共基础设施建设之名,二是借“旧城(村)改造”之名。
比如,有的城市以“市政动迁”名义,让原住居民搬出后,对其建筑并没有拆除,而是装修一新,改头换面,变成商业用房。这种“迁而不拆”的怪事在一些城市并不鲜见。
建设管理部门专家说,拆迁应当以原建筑的灭失为条件,否则就不能应用拆迁条例补偿。房子如果没有拆而发生产权转移,应属于市场“买卖行为”。同时,以残值价补偿的办法是错误的,应以市场同等建筑估价折旧计算补偿价。
记者还发现,在“公共利益”的拆迁“政策筐”里,“旧城改造”是另一个无底洞。在一些地方,它成了拆迁户的噩梦。
浙江金华拆迁户告诉记者,在今年计划拆迁的婺江东路北侧地块,政府部门开始在公告中说搞绿化带,以此少补偿,并拒绝市民回迁。因居民多次上访质疑,有关部门最终才公布“小高层”商品楼的计划。
“因拆致贫”现象引人关注
从总体上看,城市拆迁改善了城市环境和市民的居住条件。但记者在调查中发现,一些拆迁户之所以不满意,“因拆致贫”是一个重要原因。由于大多数居民被安置到城郊,导致生存成本大增,除了购买住房和家用物品外,谋生手段往往也要从头再来,交通、购物、子女入学等都成为不得不面对的棘手问题。而这些问题没有引起一些地方政府的足够重视。
记者9月17日走访南京景明佳园,这是拆迁户的一个安置地。这个孤零零的小区前不靠城,后不接区,被称为“经济适用房建设项目”。应当说,小区的绿化不错,但居民谈起小区生活却怨声载道。
30多岁的居民杨丛花说,这里没有学校,我的孩子上初一,只能留在城内原校。从家到学校,大约20公里。孩子每天早晨5点半出门,晚上8点多才到家。我每月只有200元的下岗生活补贴,因离城远,他上学坐公交车就要花掉1/3。想就地找工作吧,出了小区,连人影都看不到,哪儿有活干?我的头发都急白了。
据调查,2002年上海市动迁房屋达到579万平方米,涉及居民超过12万户。但上海市场上适合动迁安置的房源十分紧缺,且房价涨幅惊人,远远超过拆迁户的购买能力。
南京市玄武区人民法院孝陵卫法庭庭长朱纪国说,拆迁户大都集中在老城区,失业下岗人员集中,拆迁工作应在“保障两个基本”的框架下实施,即保障拆迁户的基本居住条件,保障拆迁户今后的基本生活来源。
有关专家接受采访时指出,城市居民的房产往往是一个家庭的命脉,承载着太多的东西,一座房子被强拆,很容易引发“家庭地震”和社会冲突。因此,城市拆迁本身不仅仅是拆房子,应是一个包括拆迁、补偿、房产、土地、建管、街道、社保等多方面广泛参与的系统工程。单项突进必然引发矛盾,配套联动才是首善之选。
拆迁补偿价格也应开听证会
记者采访中接触到的拆迁户普遍表示,如果真是为了市政建设的“公共利益”,我们不会阻拦;但以“市政拆迁”之名,却作商业经营项目开发,变相掠夺居民房屋产权,老百姓不答应!很有代表性的一句群众语言是:“房子产权是我们的,政府部门和开发商怎么有权代表我们处置和分配?”
记者翻阅各地的拆迁办法发现,在政策设计中大都有两个关键点:一是拆迁双方达不成协议的,交由拆迁管理部门或同级政府裁决。二是如果拆迁户不服裁决,在诉诸法院过程中,拆迁单位可申请法院“先予执行”强制拆迁。
华东政法大学行政法教研室主任朱芒说,在商业拆迁中,政府拆、政府判难以保证拆迁户的权利,政府代理开发公司的拆迁实质上是不恰当地介入市场的行为。而一旦介入,政府难免倾向地区投资商而侵犯原住居民的权利。
这是一个简单的事实:政府在城市拆迁中既是“运动员”又是“裁判员”。
中国政法大学民商法学院副院长费安玲教授说,所谓社会公益性是来源于公众的利益,应直接造福于民众,而不是首先造福于商人,而千方百计“绕道”公共利益谋取商业利益无异于犯罪。
专家高富平曾参与物权法制定工作,他说,公民财产非依法律规定的情形和程序不得剥夺和限制,这已是世界通律。非基于“公益目的”就不能动用政府力量强取公民财产,商业操作的拆迁应以民法为基础,按等价补偿原则处置,否则就是对公民财产权的非法剥夺。
针对这些问题,北京大学法学院教授钱明星等众多专家建议,应尽快梳理和调整各地制定的拆迁条例与宪法、立法法和各项基本法的法律关系,消除“规大于法”和“法规打架”现象,为解除“拆迁之痛”提供公正的法律环境。
一些专家还指出,我国的飞机票、火车票价格已经实行听证会制度,拆迁补偿价格问题比它们影响大得多,建议每个拆迁项目的补偿价格要经过听证会论证,还被拆迁户参与权和话语权。(新华社记者宋振远周国洪崔砺金)
评论:岂能一拆了之
这是一个意料不到的情况:在城市拆迁中,我们提出了“解危解困”、“造福于民”等不少好的口号,可在具体实施中,却出现了社会不稳定因素增加的趋势,这使得人们不能不对既往的工作进行一番审思。
关注对象从“人”转到了“地”
国内各大城市的大规模危房改造工作多是从10年前开始的。这项工作起步之时,许多人都不持乐观态度,因为对危房改造的经济可行性没有把握。但是,随着房地产市场对外开放及房改的深入,许多人看到危改不但可行,而且还能带来可观的经济收益。于是有些危改政策的执行者,一开始是愁眉苦脸搞危改,后来是兴高采烈促危改。
既然是危改,当然应把民生问题放在首位。可是,我们却不无忧心地发现,这项为民造福的事业中也存在着一股潜流,一些城市的危改由于拆迁机制的扭曲,无形中把关注的对象从“人”转到了“地”。一些被“授权”拆迁的公司考虑的是如何尽快地把居民搬走,然后尽快把地变为楼,再把楼变成利润。
有的大城市把危改权力下放给基层单位,形成了开发单位选一块地,然后由房管部门鉴定危房率,即确定为危改区,并随之立项的状况。由于缺乏必要与有效的监督,好房子也会被“鉴定”为坏房子,开发商只要看中哪里,哪里就成了“危房”。
一时间,开发公司纷纷“圈地”,忙于“炒项目”赚钱,其结果是,真正急需改造的危房区未能得到改造,而一些具有较高经济价值的地段则借危改之名进行商业开发。高档写字楼、公寓和商业楼也享受了危改政策,致使大量居民外迁,原有的社区生活几乎是在一夜之间被终结了。
记者在调查中发现,在危房改造中大量外迁的居民,虽在一定程度上改善了居住条件,但由于远离市区,工作与生活面临极大压力,有的人难以承受在居住与就业地点之间的长途奔波,甚至陷入新的贫困。一些居民把这样的拆迁称为“第二次插队”。他们说,本来希望通过拆迁实现“安居乐业”,没想到却成了“艰苦创业”。
从“盼危改”变成“怕危改”
同样是在监督机制缺位的情况下,承包了拆迁任务的开发企业,滥用权力的现象也难以避免。老百姓要是不走,你上班我就来捅你的房顶,来堵你的大门,动手打人的暴力事件并不鲜闻。
随着一些城市拆迁补偿政策的调整,市民在拆迁安置中付出的经济代价也越来越高。你要回迁,得花钱买房;你要定向安置,也得花钱买房。尽管这些房价是被“优惠”了的,但仍使低收入者感到“泰山压顶”。被拆迁户要是不要房,给你钱好了,但由于许多家庭的居住面积少,拿到的补偿款也少,加之房价居高不下,他们拿着这些钱在市区内也难以买到一套称心的房。
许多居民向记者倾述着他们对故宅的怀念:“不管怎样,我住那个破房不用花钱,我的孩子上学方便,老人就医方便。按照现在的政策我们只能跑到郊区去住,还背上沉重的经济负担,我们的生活怎么办?”有的人不解地说:“凭什么开发商让我们走我们就得走呀?难道我们就没有选择的权利?”
说到底,住危房的人都有他们的实际困难,如果家底殷实,他们早就把危房淘汰掉了。危房的背后是居民收入水平低,是城市失业与住房分配不合理等一系列历史问题,若是不把这些事情理清楚,“解危解困”哪能从“根”上解决?
另一方面,旧城平房住宅尽管破旧,但是作为低收入家庭在市中心的栖身之所,又具有特殊的价值。旧城危改面对的是许多在这里居住了一辈子、生存能力和适应能力都在下降的老年人,以及其他社会弱势群体,以他们的经济实力只能承受低租金住宅。而市中心区又有较多简单劳动的就业机会,是不少居民赖以生存的环境。因此,进行大规模改造,简单地外迁居民,将使许多低收入家庭的生活难以为继,也违背了政府危改的初衷。
让老百姓自己动手修缮房屋
现在旧城改造采用的是大规模房地产开发方式,这种“剃光头”式的改造办法,建设成本巨大,开发商为平衡投资,大量外迁居民就难以避免。而与之形成反差的是,发达国家的城市,郊区多是中产阶层社区,因为这些高收入者有足够的实力在享受郊区舒适环境的同时,解决自己生活便利的问题。
西方许多城市“二战”后也曾以房地产开发方式进行过大规模的市中心区改造,同样引发大量社会问题,后来人们发现,这样的改造方式并没有消灭“贫民窟”,只不过是把“贫民窟”从市中心区搬到了郊区,由此产生的社会矛盾更加严重,并导致城市中心区因人口减少而衰败。这被称为是继“二战”之后,第二次对城市的破坏。从上世纪六十年代开始,这些城市调整了思路,推行社区住宅合作运动,鼓励住房的整修与改善,不再强调运用房地产开发方式进行完全的拆除与重建,尊重了城市原有的社会结构,保护了城市生活的多样性和历史风貌,得到了市民的支持。
“让老百姓自己动手修缮房屋,是危房改造与历史文化名城保护最有效也是最靠得住的办法!”两院院士、城市规划学家周干峙说。与学者的呼吁相对应的是,一些城市的居民已向政府部门表达了自建家园的强烈愿望。在记者调查的一些危改区,经常有几十户居民联名要求政府批准他们自我改善住宅的情况。他们说:“与其让开发商来拆迁,让我们掏这么多钱,为什么不让我们用这些钱来修好自己的家呢?”(王军)