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一场洪水发生后,民政部门、水利部门、地方政府都有各自的损失数,各个数据之间往往有很大的差别。而准确地估计损失,制定出计算损失的科学方法,是洪水保险的基础工作之一
6月20日以来,受强对流天气影响,淮河流域的安徽、江苏、河南等省部分地区普降大暴雨,淮北及江淮东部的降雨量超过了400毫米,淮河安徽段出现1991年以来的最大洪水。据三省民政厅报告,截至7月10日,淮河洪水使安徽、江苏、河南三省农作物受灾面积达到390.5万公顷,农作物成灾244.9万公顷,绝收79.8万公顷;受灾人口达4751.8万人,有231.2万人被洪水围困,紧急转移安置84.3万人、死亡16人,因灾直接经济损失达181.7亿元。
中国现行的洪灾补偿、救助制度是由各级政府对受灾居民进行救济,政府限于财力,不可能对洪灾损失给予充分补偿,因此为建立更有效的洪灾防范应对机制,应强化洪灾损失补偿机制和洪灾利益协调或合作机制,即洪水保险机制。国家应尽早在长江流域的蓄滞洪区试办洪水保险,以解决蓄滞洪区的有效运用和经济补偿问题。
经济效益显著
首先,洪水保险的潜在需求巨大。中国国民经济命脉在七大流域的中下游地区,占全国国民生产总值的70%以上,一旦发生灾情,处于长期高水位的洪水排泄不畅,会造成经济发达地区难以估量的经济损失。
如1997年一次11号台风,江浙沪保险赔款高达8亿元。而1998年发生了长江、嫩江超历史水位、西江百年未遇洪水、淮河流域超纪录特强暴雨。但据报道,保险赔款也只有10亿元。由于七、八万亿保险财产有六、七万亿集中在经济发达地区,如果发生重灾,即使发生1%损失,也不是目前保险准备金所能承受得了的。可见,洪水保险的潜在需求迫切要求有效供给来满足。
其次,中国洪水成灾面积占受灾面积的比例呈上升趋势,1950-1959年年均受灾3895万亩,而1985-1994年年均受灾达到7793万亩,超过一倍之多。近年中国每年洪水灾害经济损失达千亿,国家难以全包,捐赠非长久之计,实施洪水保险已刻不容缓。
最后,洪水保险能间接减轻洪水灾害。虽然洪水保险本身不能减少灾害损失,但若针对洪水风险区的风险特征,确定不同的保险费率,或者规定在高风险区新的开发必须采取措施达到一定的防洪标准,则有可能引导形成合理的土地利用模式,从而间接地达到减轻洪水灾害的目的。当然,这些手段的运用需建立在权衡发展与减灾关系的基础之上。
条件基本成熟
首先,保险机制可以有效协调分洪区和泄洪区的经济利益。分洪淹没一些分洪区,在“丢卒保车”中存在被保护城市、重点项目获得经济利益和被淹没分洪区遭受损失两者之间的经济利益关系。市场经济中受损方由受益方补偿是合情合理的,保险可以通过双方保费的合理负担进行调节。通过保险协调双方的经济利益,以达到社会的最佳经济效益。
其次,符合“大数法则”原则。“大数法则”是保险经营的数理基础。由于长江流域蓄、滞洪区大多分布在长江中游的湖北、湖南、江西、安徽四省,防洪区的范围比较大,人口众多,符合保险的“大数法则”,采取政府、社会、个人多方面筹集资金的方式,中央、地方政府投入一定比例的资金,受益地区征收一定数量的资金,蓄滞洪区缴一部分保险费,从而积聚风险基金,完全可以做到“风险分摊”。
最后,用保险机制补偿洪水损失已积累了相当的经验。国务院前几年发布的防汛条例第40条规定对蓄洪区逐步推行洪水保险制度。中国人民保险公司已有多年经营洪水保险和农村保险的经验。在1991年洪水灾害中人保就赔付15亿元。1998年,人保的洪灾赔付达到了25亿元。
措施亟待跟进
首先,国家要制定类似美国《国家洪水保险计划》的计划。先有法律依据,然后设立管理机构。该保险公司介入的保险公司介入,该地方政府做的工作由它们做,这样开展起来顺理成章,可以比较平稳地进行。现在我们国家还没有这套计划,《防洪法》里只有一句“国家鼓励、扶持开展洪水保险”,但没有如何鼓励、扶持的具体条文。
其次,建立政策性洪水保险经营机构。洪水保险难以推开一个主要的原因是商业保险不敢轻易开展此项业务,因为风险太大。比如1998年、1999年的特大洪水,对于中国现有资本实力并不雄厚的保险公司来说,将面临巨大的赔款支付压力,很有可能导致一些保险公司倒闭。因此,洪水保险应纳入政策性保险和政策性保险公司业务范围,通过政策性保险机构的专项保险基金和特殊保险方式加以解决,商业保险公司主要是补充。
再次,国家应尽快组织专家深入调查各蓄、滞洪区的状况,编制流域洪水风险图,建立与目前经济发展水平相适应的经济指标体系,对不同保险标的的分洪损失率及各蓄、滞洪区的运用次序和机率进行定量研究,为确定不同区域风险损失、制定相应的保险费率提供依据。通过科学制订洪水费率积聚保险基金以及建立国际巨灾再保险关系,使中国的洪灾巨额损失得到科学的、充分的补偿。
中国建立洪水保险机制的缺项非常多。最主要一个缺项就是洪灾导致的损失资料,或者说我们对损失的评价。目前我们还没有一套计算洪水损失的科学的方法。一场洪水发生后,民政部门、水利部门、地方政府都有各自的损失数,各个数据之间往往有很大的差别。而准确地估计损失,制定出计算损失的科学方法,是洪水保险的基础工作之一。这一套方法不建立,洪水保险很难开展。
最后,借鉴国际经验,研究具体操作办法。蓄、滞洪区居民的房屋、生活用具、农具、耕畜、作物等家庭财产可实行一揽子捆绑式保险。可采用定值保险,按蓄、滞洪区经济发展水平对不同保险标的确定不同的保险限额,超过限额标准的财产,政府不予保费补贴。保险单只在蓄、滞洪区范围内签发,每年必须在汛期前投保完毕,以1年为一个保险年度,到期续保。对保险基金的积累,除中央和地方财政补贴拨款及投保人自缴保费外,防洪区内受益者都必须承担适当比例份额,对居民所缴的保险费实行特别账户管理,将居民每年缴的保费和政府拨款补贴的保费计入一个账户,年年积累,可以继承,但不能提现,积累达到一定水平,可以降低投保费率,或提高保险金额、保障水平。