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近来在调研中发现,一些地方政府在“经营城市”的口号下,兴起了“卖地风”,动辄就是成千上万亩,什么连片开发的大型楼盘、几十万平方米的大学城、开发区、小城镇等,用地量都到了惊人的地步。
专家指出,土地出让必须考虑经济效益和社会效益,兼顾土地市场和社会经济的长远发展,为一时之政绩搞“杀鸡取卵”得不偿失。
“经营城市”还是“经营土地”?
近年来,“经营城市”的呼声日高。有的地方到处大兴土木,有的项目一个接一个地上,有的地区甚至提出要月月换“新颜”。城市建设全部依赖本级财务可谓杯水车薪,于是各级政府不约而同地把眼光盯向土地,更有甚者向土地管理部门直接下达年度土地出让指标,以求完成财政创收任务。
为了完成指标,有的地方今天卖一块地,明天卖两块地,不管现实需求,也不顾城市规划,只听拍卖槌声频响;有的不在旧城改造、节地挖潜上下功夫,跑到城乡结合部征用农地,转手“卖”个好价钱了事;有的领导甚至不惜亲自出马求开发商来买地。
在这种地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地的过分投机形成的合力作用下,不少城市出现了“天价地”,原来每亩四五万元的土地攀升到上百万元,扰乱了整个房地产市场。
国土资源部统计,到2002年年底,全国累计收取土地出让金达到7300多亿元。但一些业内人士指出,低价征地,高价出让,已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。
国务院发展研究中心刘守英研究员说,从短期来看,大规模卖地好像促进了经济发展;长远看,这种临时补血性的财政收入增长对地方经济很难有积极的拉动作用,有些“蹩脚”的开发甚至会给地方经济带来“后遗症”,危害百姓。
“公共利益”扩大“搭车”问题突出
按照我国法律规定,征地是政府行为,“国家为了公共利益可以征地”。然而,记者在调研中发现,一些地方政府片面追求“以地生财”,认为“经营土地就是搞房地产,城市竞争就是地价竞争”,几乎一切征地项目都“搭乘”公共利益,随意“出让”、“批租”国有土地。
据16个省(区、市)国土部门对各类建设项目用地的调查,征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施,工商业、房地产等经营性项目征地占到总量的22%,学校、企业用地等也占到13%。东部某省会城市的项目用地中,真正用于公共利益的不到10%,大量的是经营性用地。
与一些地方用地指标严重不足相反,一些开发区、特色园区、乡镇工业园区奢侈圈地,大片荒芜,有的面积由规划的几平方公里变为几十、上百平方公里,但“圈而不用”现象突出,一些入园企业甚至自行改变用地内容,变搞项目为搞房地产、建娱乐城。
中央农村工作领导小组办公室有关负责人说,正因为土地的用途不同导致了价格不同,所以一些政府热衷于“圈地”。结果是肥了一批人,也毁了一批人。公共利益不明,土地的所有权和经营权不清,随意圈占耕地的现象就很难制止,农民的利益也将继续被剥夺。
无节制卖土地隐患极大
从经济学的角度来看,地价(出让金)是若干年土地使用期的地租之和,也就是预支未来的利润。权威人士认为,主要靠这个钱来搞城市建设,在相当大程度上是“寅吃卯粮”,是本届政府花用后届政府的钱,很容易对实体经济伤筋动骨,最终影响发展后劲。
土地市场有着自己的运行规律,政府领导重视土地市场的发展很有必要,但不能因为土地容易出“政绩”、见效快就将其吃光用尽。改革开放以来,不少城市都曾有过类似教训,有的至今尚未走出困境。据了解,我国目前沿海14个省市的实际占用耕地都突破了规划指标,其中有的城市2010年的建设用地指标在2001年已基本用完,这无疑给城市规划和发展增加了难度。
国土资源部有关部门负责人认为,经营城市并非仅仅经营土地,土地成本的高涨会提高城市的运作成本,土地过度“透支”,会加快这个产业的衰退。前几年,因种种原因批处的待开发土地总量不少,但土地投放市场的主动权不在政府,而在开发商那里,何时投入和开发,政府无法调控。
要经营好城市土地,兼顾子孙后代的长远利益,政府就必须做好规划,对土地供应总量进行及时和有力的调控。