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完善社会保障制度,必须把完善农民的社会保障制度放在重要地位,必须高度重视农民的社会保障问题。
在农民的社会保障中,土地占有重要地位。传统的农民社会保障,实质上就是以土地为核心的保障。今后,在完善农民社会保障的过程中,完善土地的保障功能,将继续具有重要意义。但是,农村经济和整个国民经济的迅速发展,也使土地保障功能的发挥面临着一系列新的矛盾:
发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾
土地不仅是农民社会保障的重要依托,还是重要的农业生产资料。如果农村的分工分业不发达,农民经营素质的分化程度也不高,那么,发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能,往往不存在明显的矛盾。但是,随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高,二者的矛盾变得越来越大。土地向经营能手集中,连片开发、发展农业规模经营,是提高土地利用效率的必然要求。但如果过分强调土地的社会保障功能,则势必导致农户的土地不断细分,不利于土地的连片开发,妨碍农户之间的土地流转,延缓土地规模经营的发展,进而有悖于提高土地利用的效率。20世纪80年代以来,在耕地面积不断减少的同时,农村的人口和劳动力却不断增加,导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是,从相对地位来看,土地所承担的社会保障功能上升,生产资料功能下降。在有些地方,由于农业经营比较利益低等原因,土地的生产资料功能已经严重退化,甚至基本消失,土地转变为单纯的保障手段。部分从事非农产业的农户,往往对土地进行粗放经营,或将土地撂荒。
发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾
近年来,农村土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化。其主要表现是:
农业经营的绝对收益越来越低,在有些地方,农业经营甚至绝对亏本。目前,多数农产品提价的空间小,降价的压力大;但在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构,农产品成本增加的势头却一直比较强劲。由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重,已经很大。以1999年为例,粮食、棉花、户养生猪的生产成本,占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。在价格、成本双因素的夹击下,我国农业经营的绝对收益已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例,1995年亩均净收益为680.04元,到1999年已经下降到505.71元,4年间减幅达25.6%;如果扣除人工和物质费用因素,则农地经营的亩均纯收益,1995年为34.51元,到1999年已经下降到-174.72元,农地经营处于绝对亏本的状态。
农村土地负担越来越重,越来越多的农民视土地为"鸡肋"甚至包袱。农民负担问题的严重性至今没有得到明显的缓解,有些地方的农民负担甚至越减越重。以1999年为例,未扣除价格变动因素的影响,全国农民人均纯收入较上年增加2.2%,但人均农业各税却增加了5.8%。农民负担的增长,欠发达地区比发达地区严重。在许多地方,农民负担有相当一部分是按地分摊的。日趋沉重的土地负担,使越来越多的农民感到承包地"食之无味,弃之可惜",甚至是包袱。土地的保障功能几乎无从谈起。
土地的流转价格越来越低。有的地方发生土地流转时,转出户不仅不能从土地转让中获得收益,反而要倒贴给转入户。
发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾
随着城镇化的发展,农业用地转为非农用地的规模迅速扩张,许多农民失去了土地,进入先前不太熟识的非农领域或城镇生活,增加了生活和就业的风险。
目前,我国农村65岁以上的老年人口,已占农村人口的7%以上。由于70年代以来实行的计划生育政策的滞后效应,在今后相当长的时期内,农村老年人口的比重将会继续上升。农村养老的任务将会日趋艰巨。同时,随着经济社会的发展,农村核心家庭的主流地位将会继续提高。80年代实行"独生子女"政策后的新生代,其父母将很快进入需要养老的阶段。届时,这些由"独生子女"组成的家庭,将面临一对夫妇供养4个以上老人的繁重养老任务。面对日趋繁重的养老保障任务,单纯依靠土地的养老保障能力是远远不够的。农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障基本上属于土地外保障。发展农民的社会保障,必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来,积极实现保障方式的转变,由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。
加强农民的社会保障与加强市民的社会保障之间,固然有相互矛盾的一面,比如争夺资源但也有相互促进的一面。通过它,可以消除农民的后顾之忧,促进农村市场的扩张,进而促进市民社会保障"开源节流"。(国家计委宏观经济研究院社会保障课题组)