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世界上最大的预算
2月4日,美国总统布什向国会提出了总额为2.13万亿美元的2003财政年度联邦预算案,国会将于近期开始对此案进行讨论。
财政政策和货币政策是国家经济政策的最重要内容。就美国而言,货币政策由联邦储备委员会制定,主要是根据经济走向不断调整利率。利率的调整由美联储独立进行,总统无权进行干涉。因此,财政政策就成为美国总统影响国家经济的主要手段,而预算就是财政政策的具体形式,是政府履行其行政职能的经济保证。事实上,预算应当包括支出和收入两个部分,收入部分即是联邦政府每年的收入,主要来源是个人所得税、公司所得税和社会保险收入。但通常所说的预算案,仅指政府支出的部分。例如上述2003年预算2.13万亿美元即是美国政府计划支出的款项,其总额大约相当于美国去年国内生产总值的1/5。
作为世界上最大的预算,美国联邦预算大致包括农业、商业、国防、健康、教育、能源、劳工、住房、外交等内容,其中健康、国防所占的比重最大。在布什2003年度预算案中,这两项分别达到4890亿和3790亿美元,合计占预算总额的40%以上。另外,教育和劳工预算额也较高,在2003年度预算案中分别达到503亿和565亿美元。至于外交预算,总额则为200亿美元。其中既有对外经济、军事援助款项,又有美国参与国际维和行动的开支,资助国际反毒、艾滋病研究等项目的拨款也包含其中。
预算是怎么制定的
美国的联邦预算从制定到最后通过要经过一个相当复杂的过程。大致来说,就是总统在每年2月的第一个星期一将下一财政年度的预算案提交国会,国会经过讨论后批准通过预算决议案,审核讨论的时间一般情况下是半年。审核过程包括:了解预算的编制起因,预算立项的必要性,专家对此作出初步的审核意见后召开听证会,听取各方面的意见。对重大的项目在决策前要召开若干次专家论证会,或在广泛的区域内征求意见。在这样的基础上,国会的众参两院才能在议员中进行最后的表决。预算案只有得到2/3以上的议员通过才能形成法律文件,交总统签发执行。如果总统对此提出不同意见,必须按照上述程序重来一次。美国的预算制定过程中还有民众和各方面人士的广泛参与。在决定影响较大的决策时,谁也不能独自拍板,议员的提议要想得到通过和认可,只有去争取和游说多数人的支持,个人的专权或暗箱操作是不可能的。
白宫专门设有预算和管理办公室,负责为总统编制预算案。国会设有预算委员会,根据总统的预算案制定预算决议案,确定政府年度收入和支出的总量,交国会批准。而各部门和项目的具体预算情况,则由国会中的金融和拨款委员会负责。总统和国会制定预算的一个重要依据是对经济形势的估计,在此基础上估算联邦政府年度税收总额,再确定支出情况。通常总统和国会在对经济形势的估计上会有一定的差距,总统往往倾向于乐观,以争取得到尽量多的支出款项。
财政预算一旦确定,就会以法律文件的形式进入执行过程,由财政部的一个独立的会计师组织具体执行预算,监督各个部门实施预算的过程,按时间和进度拨付资金等。为了加强对预算执行的监督,保证原定效益目标的实现,联邦还专门设置了预算执行结果的评估机构,专门跟踪预算执行的过程,了解和监督投资效益及形成结果。这个监督评估结果,可以直接向国会、总统报告。如果发生问题,国会会作出相应的决定以停止拨款。预算执行结果的评估机构还可以通过新闻媒体,把有关内情向社会公开,以对各个预算执行单位起到监督和约束作用。为了保证其客观公正,它的经费由国会负责提供。
围绕预算的斗争十分激烈
长期以来,政府开支与财政拨款问题一直是美国国内政治中的一个焦点,民主、共和两党在这个问题上的争斗集中体现了它们在政治理念、政治势力范围和政治利益上的差异。说一千道一万,要实现政治上的计划和愿望,最终必须靠钱来解决问题。从选民基础上看,民主党的基本支持力量是美国社会中的中下层,这部分人收入较低,对社会福利、医疗保障的依赖较大,而税收水平的提高对他们却没有太大的影响,因此民主党主张利用税收来强化社会福利制度,为中下层选民提供更多的实惠。相反,共和党更多地代表工商企业界等高收入阶层的利益,这些人日常生活比较富裕,不依靠国家的福利照顾,同时对税收水平的变化却比较敏感,提高税收会使他们实际收入有明显的下降,所以,共和党强调减税,主张把财政盈余还给百姓。另外,在外交方面,共和党强调以美国的实力解决问题,主张建立强大的军事力量,加大在国防上的投入力度,实际上也是在满足作为其传统支持者的军工利益集团的需求。相比之下,民主党在国际上更注重推广美国的“人权”、“民主”等价值观,希望在全球树立“道德领袖”的形象,于是在国际维和行动、海外资助方面投入颇多。有了上述这些分歧,两党围绕预算问题进行政治斗争的激烈程度就可想而知了。
这种政治斗争在克林顿任期内曾达到顶点。1994年底,共和党在美国国会中期选举中取得胜利,金里奇当选众议院议长,在预算问题上与克林顿政府针锋相对,坚决要求减税和削减支出。1995年下半年,预算之争逐步升温,共和党人把持的国会迟迟不通过克林顿的预算案。克林顿和副总统戈尔与金里奇等国会领袖反复谈判。在一次会谈中,双方发生了激烈争执,克林顿怒不可遏地指着自己的办公桌说:“如果你们想要什么人签署你们的预算方案,你们必须另选一位坐在这儿,因为我是不会签的。”结果直到那年的11月1日,国会仍未通过1996财政年度预算案,导致联邦政府在两周后停止工作,政府被迫关门。金里奇与共和党为此受到选民的责难,克林顿政府却获得了更多的同情。
恐怖袭击为增加军费提供了借口
共和党人布什上台后,全力推进保守的经济和社会政策,把减税放在国内经济政策的第一位,拿出400亿美元用于退税,并提出了在10年中削减税收1.3万亿美元的计划。同时,布什坚决主张扩大国防开支,热衷于研制和部署导弹防御体系,导致国防预算大幅增加。为此,布什与国会的民主党人曾剑拔弩张。
“9·11”事件的发生转移了美国国内政治的焦点,共同对付恐怖主义成了当务之急,所以“9·11”事件之后,两党有关经济政策和预算的斗争偃旗息鼓。然而随着在阿富汗的反恐基本结束,旧有的矛盾再次显现,共和党与民主党之间在国内经济政策上的分歧重又表露出来。对于处于低迷状态的美国经济,布什强调以减税作为拉动其发展的主要手段,同时,恐怖袭击也为他扩充军备、研发导弹防御体系提供了借口。在2003年度的预算中,国防开支在连续几年大幅增加的基础上,又增加了14.5%,达到3790亿美元。相反,在民主党关注的劳工和失业救济问题上,布什却削减了开支的数额。
财政赤字起起落落
提到美国的预算,就不能不谈美国的财政赤字。自1969年开始,美国财政开始出现赤字,到里根上台后,更是打着“振兴经济”的旗号大搞财政赤字,一方面削减税收,另一方面却大大增加国防开支,使美国背上了沉重的财政包袱。克林顿就任总统时,美国联邦预算赤字已达2900亿美元。克林顿以平衡财政预算作为自己经济政策的一个重要目标,第一次发表国情咨文演说时,即誓言3年内将把预算赤字砍一半。90年代,美国经济
的持续发展为克林顿实现平衡预算提供了良好的条件。到1998年,美国联邦财政实现了30年来的首次赢余,总额为690亿美元,1999年赢余增加到1240亿美元,2000年更达到1670亿美元。针对如何使用联邦财政出现的巨额赢余,美国民主、共和两党再次发生争吵。民主党主张将赢余用于教育和医疗方面;共和党则希望借机进行大幅减税。
由于新的预算案中,联邦政府总支出计划增长3.7%,导致克林顿时期积累的财政赢余大量消耗,赤字在所难免,尤其是社会福利和医疗保障基金将被挪做他用。布什的这种做法当然遭到民主党人的强烈反对,尤其是年底将进行国会的中期选举,民主党为抵消布什“9·11”事件以来良好表现给共和党带来的“加分”,势必将在国内经济问题上大做文章,坚决与其对着干。今年国会对预算案的审核批准过程必将充满火药味,不知道最终谁会做出更大的妥协。