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中国西部是一片广袤的土地,有12个省份,面积678万平方公里,人口3.55亿,与14个国家接壤。20世纪50年代,中国政府曾进行过大规模的开发,初步奠定了西部工业化的基础,代价是牺牲了东部沿海的发展。世纪之交,中国政府作出了西部大开发的战略决策,启动了全面开发西部的历史进程。
经过20多年的改革开放,中国的综合国力显著增强,初步建立了富有活力的社会主义市场经济体制,开发西部的时机已经成熟,条件已经具备。而且,中国成功加入世贸组织后,西部地区可以充分利用经济全球化和结构性调整的机遇,发挥后发优势,实现跨越式发展。
目前西部开发处于起步阶段,进行大规模的基础设施建设和生态环境保护,迫切需要解决资金问题。西部开发的过程,可以说是资本形成和发展的过程,是建立信用体系和完善金融制度的过程,关键是建设一个强大的高效率的金融体系。
从历史发展和现实分工来看,融资基本分为三类,即财政融资、信贷融资、证券融资。它们各自的功能和规则不同,每一种融资方式的发展,都是对前一种缺点的否定。三者之间有着内在的关联性,但不是互相从属,不能相互取代,更不能相互损害和抵消。
———财政融资是以政府意志为基础,是政府信用的主要表现形式。它通过货币信用制度的平台,使用预算和政府信用融资(如国库券和国债)的方法来分配资源,实现的是财政政策目标,并推动社会和金融的基础设施建设。财政融资是社会融资的初级阶段,不讲资产安全,具有无偿性。
———信贷融资以银行为主要标志,要求资产安全和资金回流。信贷融资带有很强的财政融资脱胎的特征,虽然融入了市场原则,责任明确,但由于“货币幻觉”的影响,容易受财政融资观念和方法的侵蚀,而且责任链条和追索期限太长,信息不对称,少数人决定大额资源分配,普遍存在资金期限错配的问题,落入“流动性陷阱”,把风险积累推到将来。银行的这个弱点,各国都没有解决好。
———证券融资主要包括股票、债券,并以此为基础进行资本市场运作。与信贷融资不同,证券融资是由众多市场参与者决策,把将来的风险现在就暴露和定价,风险分担。证券融资代表着融资市场的发展方向。
这三种融资都是支持经济发展的重要方式,是长期共存的,但在不同国家和地区各有侧重,代表了不同的经济发展水平和阶段。在西方,三种融资有几百年的历史,近几十年证券融资在欧美国家发展迅速,资本市场日趋发达和精细,融资效率和风险承受能力显著增强。相比之下,经济落后和后起市场经济的国家起步要晚,大都以信贷融资为主,证券融资不够发达,而且信贷融资不完善,往往受到财政融资观念和方法的侵蚀,银行承担了超过自身能力的投资功能。
由于自然条件和历史因素,中国西部地区自我发展能力不足,金融弱小。因此,西部开发要有新思路、新机制、新方法,尤其要应当特别注重遵循金融,注重三种融资方式的配合。
———财政政策要向西部地区适当倾斜,发挥财政资金的“先行”和基础作用。但西部开发不能都靠财政,要相信信贷融资和证券融资比财政融资能更高效地分配资源。在现代经济中,财政的角色是公共财政,在建设领域的作用主要是促进资本形成,推动社会和金融基础设施的建设。西部开发要加强财政融资与信贷融资的配合,通过支持银行信贷的方式来推动经济建设。如由财政担保,国家开发银行发行20、30年,甚至50年的金融债券;向国家开发银行提供财政贴息,以体现国家的支持。
———信贷融资是西部开发的主要融资方式。不仅要讲求资产安全和资金回流,防止财政融资观念和方法的侵蚀,而且要注意解决好三方面的问题。一是避免“货币幻觉”的影响,把银行的能力无限扩大,把信贷资金作为“圈钱”的目标、赌博的筹码;二是避免银行短期资金过多进入长期领域,落入“流动性陷阱”,导致系统性风险;三是借鉴资本市场的方法,解决银行信用和风险链过长和信息不对称的问题。
———中国的证券融资尚不发达,基础设施长期建设还未转向资本市场。但资本市场和现代金融工具,是西部开发最具潜力的融资方式。特别是一些大型项目,可以采用投资基金、上市融资、产权交易等直接融资的办法。当前要注重培育和发展债券市场,以分散风险,增加基础设施资金来源,并促进资本市场的发展。
———西部开发还要积极利用外资和港澳台资,扩大包括服务贸易在内的对外开放。除税收等优惠政策外,对基础设施和优势产业项目,适当放宽外商投资的股比限制;扩大试点和推进BOT、项目融资、转让经营权、出让股权、兼并重组、中外合资企业基金、风险投资基金等投资方式;重视跨国公司投资,鼓励外资金融企业在西部省会城市设金融机构;争取国际金融组织和外国政府优惠贷款和多边、双边赠款。
应当强调,信用结构对西部开发有着重要意义。西部开发的各种资金包括国债,都是通过信用形式实现的,没有信用结构和高水平的信用度,任何资金都难以进入。要在构建西部融资机制的同时,构建信用平台。特别是政府要发挥组织优势,建设市场和信用的基础设施,促进建立包括合同、社会、法律、政府为保证的信用结构。
在上述原则和框架下,西部开发融资可按四个层次操作。
第一个层次,中央财政与金融协调配合,建设重大基础设施项目。对跨省区的交通基础设施、大型水利水电及一部分生态环境项目,国家根据需要与可能,逐年投入财政或债券资金,主要用于项目资本金和贴息,以弥补这类项目近期偿债能力的不足。在此基础上,一方面是银行信贷与之配合。比如,国家开发银行在国家政策支持下,通过市场发债、银团贷款、贷款置换,发挥长期融资功能,引导商业银行及社会资金跟进投入。另一方面,利用资本市场,通过发行股票、债券、投资基金等,为项目建设筹集资金。
第二个层次,地方财政与金融协调支持,加快城市化建设。对于城市基础设施项目,应以地方财政投资为主,银行提供贷款。具体操作方式是:以市级政府确定法人机构,把这类项目打捆;由国家开发银行或其他银行提供贷款,贷款期限可适当延长;地方政府以每年财政预算建设费用和各种规费收入,统筹还贷。在项目进入正常还款期之后,可以探索银行通过债券化变现债权,滚动支持其他项目。还可以有选择地试点省市政府或其控股公司,发行市政长期建设债券,并由国家开发银行和商业银行合作试点开放式基金,利用成熟的银行储蓄机制和资本市场方法,为市政建设融资。
第三个层次,资源优势转化为经济优势的工业、农业,以及产业结构调整和高科技项目,以商业银行贷款为主,开发性金融机构贷款配合支持。
第四个层次,对西部地区具有一定收益的石油、天然气等行业的项目,银行按正常市场风险原则提供长期贷款,并利用发行股票、债券或项目融资等方式,在资本市场上筹集资金。
我认为,通过以上四个层次,能够使西部开发的融资机制有效地运转起来,进而动员各个方面的力量和资源,形成合力,实现资源的有效配置,建立西部大开发的可靠基础。
国家开发银行是依靠国家信用,以市场发债为基础,按照信贷规则运作的开发性金融机构,在中国长期融资领域发挥着主力银行的作用。目前,按照五级分类的不良贷款率已降到6.03%,被公认为一家好银行。
国家开发银行成立以来,已向西部地区贷款1400多亿元,支持了铁路、公路、民航、电力、石油、水利及煤炭等行业的发展。今后,我们将构造以信贷融资为基础,信贷融资和证券融资的双通道、双出口,并与商业银行分工合作,通过组织银团贷款、提供批发贷款、用银团方式分销贷款等,引导资金流向,为西部开发提供多样化的金融服务。
总之,西部开发是一项复杂的系统工程和长期的历史任务。只要努力构建一个强大高效的金融体系,西部开发就能够得到持续的推进。