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迄今为止证监会只查处和公布了一起内幕交易案件。这一案件是监管机关在查处宝安收购延中股票违规操作中偶然发现的。一个建立十年的证券市场,仅仅有一起内幕交易案显然是禁不住推敲的。对此,有一种普遍的看法,认为证监会监管权力不充分,是监管不力的原因之一。甚至呼吁适当的直接“司法介入”。
笔者认为,这与未有司法介入权没有必然关系。根据有关规定,证监会享有调查取证权、询问权、查阅、复制有关资料权、查询、申请冻结权等具体监管职权。这些权力实际上已经非常接近美国联邦证券交易管理委员会的权力。如果切实执行有关法律法规,就会“法网恢恢,疏而不漏”,而寄希望于获得“司法介入”的权力来提高工作效率,显然是不切实际的。权力的广泛只能意味着权力的泛滥。
当然,监管不力也并非单单一个“行政惰性”说得过去,和很多现象一样,问题的实质来自于体制本身。我国证监会的实际运作情况与之有着不小的出入,这是“有权不使”的重要原因。
从根本上讲,我国的证券监管运作往往要多个部门协调,如财政部、国家计委、司法机关等等;可见,监管不力有综合原因,并非证监会一家所能左右的,当然更与“司法介入”并无必要关联。种种迹象表明,这种体制也日益显示出一些需要研究解决的问题:
首先,监督在职能和地区上处于分割状态,影响了政府政策的效率性。
股票的一级市场与二级市场是分割的,由此使得对该市场的临管职能区分为一级市场发行规模的确立、发行公司的确定、成销商资格标准的确定等,但这些职能分属不同的部门,即在规模计划问题上,主要是由国家计划委员会负责,发行公司的确定一般是由地方政府和中央政府的主管机关确定,仅仅是报中国证监会核批而已(很大成分上只是形式),作为成销商的证券金融机构主要由中国人民银行管理,因而即便仅仅在一级市场上,也往往存在部门协调问题,而这个问题恰恰是最困难的,是影响证券市场管理效率提高的最大障碍。
二级市场上的监管职能主要包括对证券交易所、证券经纪代理机构的管理,然而这些职能分别为中国人民银行、财政部、地方政府所分割。
上述职能在中央政府和地方政府、中央政府部门间的分割,就使得证监会的决策监管能力大打折扣,有些政策出台较慢,政策间缺乏连惯性与协调性,甚至使某些政策缺乏严肃性,最终受损害的是市场参与者的利益。
再进一步讲,作为证券市场组成部分的政府债券、公司债券等也分散在不同部门,尤其是公司债券集中于国家计划委员会和中国人民银行,中国证监会在其中的管理作用微弱,难以做到与股票市场以至整个证券市场政策的协调。
其实,由世界银行提供的资料表明,大多数国家只有一个主要的证券监管机构,因为一个单一监管者会为证券市场的发展提供最实用的解决办法。比如,美国联邦证券交易管理委员会(SEC)是全美的证券监管最高行政机关,与美联储和财政部是并行的三大经济管理部门,兼有立法、执法、和准司法权、独立行使对证券市场的全面监管职权,集证券市场的所有管理权限于一身,在向国会负责的前提下,进行效率较高的监管工作。美国联邦证券交易管理委员会(SEC)以若干证券交易所和场外交易商协会为基础的双层次的监管组织体系。“他山之石可以攻玉”。
首先,在中央与地方政府对股票市场的管理权限划分问题上。由于证券市场应是一个统一性较强的市场,有关这些行业的立法权必须高度集中在中央政府。其次,一个有关证券市场的健全的管理体制应包括政府管理和行业自律组织的自我管理。但在我国目前,除了两家证券交易所从某种程度上讲属于一种自律组织,对其会员机构、场内上市公司行使部分监管职责外,作为行业性民间协会的证券业协会仍处于非常薄弱的地位,因而市场明显缺乏一种来自民间的监督力量。(杨光)