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近来,“财政体制改革”一词虽不是频繁但却有节奏地出现在各种媒体上。这起自于今年4月中旬财政部部长项怀诚以中国财政改革为主题的新闻发布会。
来自财政部的消息进一步证实,中国财政体制又将进行一次重大改革,而且将“坚定不移”。
为什么要改?为什么要在今年改?改革的重点在哪里?这将涉及哪些部门的利益?
A.为什么要改?
4月11日,钓鱼台国宾馆春光明媚、絮飞草长。面对二十几位来自北美、澳洲、欧洲及世界经合组织的财政专家,中国财政部长项怀诚侃侃而谈:也是在这个地方,1993年9月3日,当时的国务院副总理朱?基说,财政的改革下个星期就开始。9月10日,中国的财政改革――――适应社会主义市场经济规范的改革真的开始了,但所有的改革都是关于收入的。为什么不改革支出?原因是我们的人力不及,我们的财力不及,我们的心理同样也没有做好这个准备。经过十几年的改革与发展,经济发展要求改革我们的财政支出了,同时我们也有条件改革了。当然,我们知道这很难,也注意到一些兄弟国家的改革是事倍功半。但为了国家的发展,我们必须改,无论它有多么艰难。我们没有后退之路,用中国人都能理解的话就是,我们是过河的卒子,只能进不能退,再准确点就是,王
八吃称砣―――铁了心了。
“老外”们对项怀诚的一席话,长时间鼓掌又点头称道。
为什么要今年改?
众所周知,当前我们国家财政的主要矛盾,在于收支矛盾,而矛盾的主要方面又是支出问题。应该说,过去十几年,我国的财政体制适应市场经济的发展进行了一系列改革。特别是1994年进行的财税体制改革取得了巨大成就。但是以往的改革主要是围绕着“收入”在改革,即国库是通过“利”还是“税”把钱收进,基本上没有触及“花钱”的体制与方式。
但是“花钱”的体制,到今天已明显地开始制约改革的深化。例如“基数”问题。按我国传统的预算编制方法,在编制年度财政支出预算时,是以上一年度实际支出数为基础,并考虑下一年度国民经济和社会发展计划、财政收入状况和影响支出的各种因素,对不同的支出确定一个增长比例,从而确定预算,这就是我们通常所见所闻的“基数法”。这种预算编制方法,由于基数的不合理造成部门之间、支出项目之间苦乐不均,有些可以说极不合理。结果是一方面有些经费项目入不敷出,而有的经费却有结余。于是就有年终突击花钱的事情,甚至违纪挪作他用,比如经审计并曝光的大建楼堂馆所等。
无须再列举更多的事实,关心国家财政体制的人都能得出结论:改革势在必行而且迫在眉睫。
要改什么?
也许不少人认为,国家财政体制改革离普通百姓是很遥远的事情。其实不然,作为一个公民、一个纳税人,有必要也应该关心国家的钱是怎么收的、怎么花的。这次财政体制改革要改什么?主要内容是预算管理体制。说白了,就是“支出”结构的调整或叫“花钱”的改革。这不准确但却便于读者理解。要改的内容有三:一是部门预算改革(见B),二是国库管理制度改革(见C),三是政府采购改革(见D)。
积极推进以政府预算管理制度为核心的财政体制改革是党中央、国务院和全国人大做出的一项重大决策,也是继实行“分税制”财政体制和新税收制度之后中国财政管理体制的又一项重大改革。用财政部领导的话说,相对于传统的中国预算管理制度而言,“这次预算管理制度改革是一次‘革命’”。
B.部门预算改革
所谓部门预算改革,一言以蔽之就是中央各部门所有的收支都由财政部门为其立一本帐,这不仅意味着你花钱我管帐,还意味着我看着你花、花向哪里,而且要求动作规范,形式比较统一、内容比较公开、部门之间比较公平。
改革不仅必要而且非常重要
我国传统的预算编制方法与市场经济体制已经严重不相适应。如财政部以前的机构设置,就是与计划经济管理方式配套的,中央各个部门几乎要与财政部每个业务司局打交道;再如,一些经费的使用安排,是由国家计委、国家经贸委、国管局等部门负责安排下达的。不论是财政部内各业务司局,还是财政部与各个有预算分配权部门之间,各自都有不同的工作习惯和管理方法,于是各项经费的预算编制与下达就不可避免地在时间上不统一、在内容和形式上不规范。这不仅影响了中央预算的严肃性,更主要的是妨碍了各部门和单位严格执行预算、妨碍了更好地提高资金使用效益。
从“基数法”到部门预算的改革,将被设计为“一个部门”和“一本帐”,即由财政部预算司一个口子对外,统一接收和批复部门预算;中央每一个部门所有的收入和支出都在一本预算中得到反映。在部门预算中,既反映了财政部门直接安排的预算拨款,又反映了国家计委、国管局、科技部等有预算分配权的部门安排的资金。所以实行部门预算有利于预算编制的统一性,此其一。其二,以前财政部各业务司局各管一项或几项经费预算,使得预算编制过程进度不一样,许多经费预算都没有在法律规定的时间内批复到有关预算单位,影响了《预算法》的严肃性,显然实行部门预算有利于维护预算的严肃性。其三,由于基数的不合理,造成部门之间、支出项目之间苦乐不均。比如同是与“农”有关的部门,有些部门有些方面经费项目入不敷出、而有的经费却有结余,挪
作他用。实行部门预算,一个部门的所有各项收支都在一本预算中反映,使得有可能对部门各项开支进行科学、合理的核定。毫无疑问,实行部门预算有利于预算管理的规范化。其四,中国传统的预算是按财政支出功能编制的,预算划分较粗,对各项支出内容的划分不细,不仅外行看不明白,内行也是只见树木、不见森林;并且多年来中央预算也只是停留在对预算内资金的管理上,对包括预算外资金、各种政府性基金、各项事业收入的大量政府性资金,基本上是由各单位自行安排使用,一些腐败现象也由此而产生。
改革已起步但问题很复杂
在去年教育部、农业部、科技部及劳动和社会保障部4个部门的试点的基础上,今年部门预算改革扩大到国务院26个部门。现在看来,整个工作尚存在一些需要解决的问题。
(1)尚未建立科学的支出标准和预算定额。2000年度中央部门预算编制仍然采用“基数法”。预算“基数”的确定,是一个漫长的历史积累过程。而各单位的情况已发生了很多变化,无论是人员数量,还是部门从事的业务工作,其经费开支水平都已和“基数”确立时的情况有了很大的变化,但是由于体制的惯性,这种“基数”已具有了很大的刚性,不仅部门自身难以对其根据实际情况进行变更,财政部门也不能统筹对其调整。今年财政部只是对国家计委、外经贸部等10个中央部门按基本支出预算和项目预算试编了部门预算,取得了一定成效;但如真正做到所有部门都按基本支出预算和项目支出预算,不是一个部门、几个文件就能做好的。关键之处在于切谁的、补给谁,这涉及到利益的调整。专家认为,这不仅需要政策更需要法规保障。
(2)专项项目资金的预算编制尚未建立完整科学的评审机制。基本建设资金、科技三项费、挖潜改造资金、科学事业费等建设性和专项性的项目资金,其传统的预算编制程序是先有经费预算,然后再将预算落实到各个具体项目,即财政先按切块分配资金,再由管理这些资金的部门将其分配到项目和各个预算执行部门。
(3)配套的改革措施还没有跟上。预算科目还采用老的体系,分类方法不科学、部门分类与功能分类相交叉,不能准确反映各项经济活动;没有将部门预算的编制与政府采购工作有机结合起来;没有实行国库集中收付制度,报表和软件的设计也还不尽完善;从管理的角度讲,包括财政部在内的各个部门的机构设置也还不能适应部门预算的要求。
C.国库管理制度改革
改革的背景
一年前,当我们听到行政单位的工资发放改由财政统一支付时,或许很少有人意识到,这是中国财政预算管理的万里长征第一步;更少有人知道,这一步是最容易的一步―――因为它调整的既得利益关系是最小的、最简单的。
传统体制下形成的财政国库资金管理办法已经不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求,暴露出的弊端越来越突出。主要是重复和分散设置帐户,财政收支信息反馈迟缓,资金和使用效益低,截留、挤占、挪用财政资金等问题时有发生,甚至诱发腐败现象。
针对财政收支管理中存在的问题,中央政府决定从制度上、机制上、源头上加以解决。从去年起,财政部已经在一些领域进行了财政支付制度改革,包括在行政单位实行财政统一发放工资,对部分中央粮库建设资金和车辆购置税交通专项资金实行财政直接拨付等。一些地方也进行了类似的改革试点,例如“会计集中核算”、“零户统管”制度等,虽然名称不一,但实施效果显著。
改革的内容
我国财政国库管理制度改革的主要内容包括:建立国库单一帐户体系,规范收入收缴和支出拨付程序。
建立国库单一帐户体系:所谓单一帐户指包括预算内和预算外资金在内的所有政府财政资金都集中于一家银行的帐户中,所有的支出均通过这一帐户直接支付给供货商。现行的帐户设置是,财政部门在中央银行和商业银行设立国库帐户和预算外资金财政专户,预算单位分别在商业银行设立帐户,分散存储、支付、核算财政资金。实行新的财政国库管理制度后,将改变预算单位自行开设帐户的做法,统一由财政在国库单一帐户体系内设立各类帐户。
规范收入收缴程序:将目前预算资金的三种缴库方式(就地缴库、集中缴库、自收汇缴)简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。改革后,预算内外资金都将实行规范的缴库方式,取消了现行某些收入通过过渡账户缴库的做法。
规范支出拨付程序:实行新的支出拨付方式后,财政直接拨付的资金占主体,将改变目前由财政部门将资金拨付到各部门,各部门再层层下拨的做法,基本消除了资金流经环节多的弊端。
改革的步骤
最近,国务院已经批准了财政部、中国人民银行联合报送的《财政国库管理制度改革方案》,决定在几个中央部委进行财政国库管理制度改革试点。或许读者更关心的是改革试点工作时间,据财政部领导透露,中央几个部门的试点将在今年7月1日开始进行。他表示,地方可根据本地情况自行决定改革试点的时间和步骤。目标是,2002年进一步扩大改革试点范围,“十五”期间全面推行以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。
D.政府采购改革
势头很好
政府采购,不论对我国政府还是对民众都是一件新事物。我国起步较晚,但进展很快。经过几年的推行,政府采购这项“阳光工程”在基本制度、管理体制、采购方式、资金管理办法、监督检查机制等方面形成了一套比较完整的管理体系,取得了突出成效。1998年全国采购规模约为31亿元,2000年扩大到300亿元左右。
不仅政府采购的原则框架已基本形成,而且地方政府采购工作全面展开。我国政府采购试点工作始于1996年的上海市。1999年各地区普遍加大了推行政府采购制度的力度,政府采购管理机构不断完善,采购规模逐步扩大。据初步了解,2000年全国所有省(自治区、直辖市)财政部门都成立了政府采购和执行机构,并按照管理与执行分开的原则开展了政府采购工作,并且不少省的一些地市县级财政部门也成立了机构和开展了政府采购工作,采购规模进一步扩大。
与此同时,中央国家机关的政府采购工作逐步开展。2000年,中央国家机关的政府采购规模约为30亿元。比1999年增长了50%。其中,国务院机关事务管理局组织的采购规模约为12亿元。海关先后对发动机、造船、汽车、制装等项目组织了多次招标活动。民政部对救灾帐篷实行了招标采购。卫生部、国家中医药局也是通过公开招标方式对妇幼保健设备等进行了政府采购。与之相应,政府采购预算制度也逐步建立起来。
问题不少
一是政府采购的规模小,范围窄。根据国际经验,一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上,或为财政支出的30%左右。按前一个口径计算,我国政府采购规模应在8000亿元以上,按后一个口径计算,也应在4000亿元左右。在我国按上述两个口径计算出来的采购规模差距是较大的,主要原因是我国财政收入占GDP的比重偏低。2000年各地方政府的采购规模仅为110亿元左右,中央不足30亿元,加起来才占GDP的4‰。
二是政府采购队伍的专业化水平不高。政府采购涉及到经济科学、自然科学等多学科知识,要求管理人员不仅要熟悉财政业务,还应当掌握招标投标、合同管理、商品性能等多方面的知识和技能。目前,我国大部分机关、事业单位和社会团体特别是基层单位缺少熟悉国际通行采购方式的采购管理干部和专业人员,采购活动中时常出现采购程序不规范等问题。
三是政府采购工作计划性不强。由于目前试编的部门预算尚不够细化,难以编制统一和完整的政府采购预算和采购计划,年度预算执行中间随机购置较多,造成采购次数多,规模小,既增加了采购成本,又降低了采购效率,也影响了政府采购规模效应和整体效果的发挥。
四是缺乏统一政府采购的操作规程。随着范围的扩大、采购工作的深入,涉及到具体的操作程序和技术性问题的处理时,如信息公告、资金管理和资金拨付、合同订立方式、违约处理、验收方法、投诉处理等,还缺乏统一和规范。
五是在中央和地方的政府采购活动中,还时有发生市场分割、歧视供应商的现象。有些地方通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标。
改进路遥
造成以上制约政府采购工作进一步开展的原因是多方面的。首当其冲的是法制不健全。我国还没有颁布政府采购法,只有部门规章,这种规章的约束力显然不够;既得利益保护是另一个重要原因。政府采购冲击的是既得利益者,于是一些部门及行业的抵制则在所难免;改革不配套是又一个原因。细化预算编制是开展政府采购工作的前提,建立国库集中支付制度是推动政府采购工作的保障。
为了逐步实现政府采购制度的发展目标,财政部决定从明年开始,用2年―3年的时间完成由初创向全面推进的转变。一是进一步完善政府采购各项规章制度;二是扩大采购规模和范围,将国家机关、预算管理事业单位和社会团体的所有政府采购活动纳入财政监管范围;三是建立规范的政府采购资金支付制度;四是建立比较完善的报纸、杂志和网络三位一体的政府采购信息管理体系;五是初步建立中介代理机构准入市场制度;六是健全政府采购管理机构和执行机构,培养一支业务素质较高的专业化队伍。
如果把我国的财政体制改革描述为一场战役的话,那么目前预算管理制度改革便是进入了攻坚阶段,而且是任重而道远。