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“加入WTO首先要求对现行行政管理观念、制度、方式、手段进行深刻的变革。” 这是国务院法制办公室主任杨景宇在“中国发展高层论坛”上发表的观点。
杨景宇认为,加入WTO要求中国政府无论在立法工作还是执法工作中,都应体现行政管理体制改革的精神和原则。与此相呼应,有三方面的工作需要加强:
一是转变政府职能,实现政企分开。政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来,把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。政府机关不宜也不可能管得太多,不能用计划经济体制下那套办法,把不该管、管不了也管不好的事情也都包揽下来。
二是精简机构,提高工作效能。首先要把机构、人员精简下来,先要按照社会主义市场经济规律,转变政府职能,转变工作方式,转变工作作风,把不该由政府机关办的事情坚决减下来,不能“越位”;该由政府机关管的事情,当然要管,而且要管住、管好,不能“缺位”;政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”,不能“错位”;政府机关只要能把该管的事情管住、管好,办事手续应该越简单越好,以方便基层,方便老百姓,不能“扰民”。
三是权力和利益彻底脱钩。不论哪个政府机关执行公务,都应该是吃“皇粮”办“公差”,依法收取的税款和费用应该全部纳入财政管理。机构改革实际上是以转变政府职能为核心内容的行政管理制度改革,是上层建筑领域的一场革命。既然是革命,就势必涉及利益关系的调整,触及特定人群的既得利益,难免会有阻力。为了排除阻力,切实推进行政管理体制改革,并从源头上、制度上消除腐败,必须坚定不移地实行权力与利益彻底脱钩的原则,决不允许利用权力“寻租”谋利。
杨景宇认为,从法制角度说,我国在加入WTO后,一方面,需要根据WTO规则和我国对外承诺,抓紧完善法律制度,主要是清理、修改或者废止与WTO规则和我国对外承诺不相符合的法律、法规、规章和政策措施;另一方面,需要采取措施确保政令畅通,坚决纠正不顾国家利益的本位主义和地方保护主义,坚决打破行业垄断、地区封锁。
为此,首先需要统筹规划,区别轻重缓急,有重点、分步骤地制定、修改或者废止有关法律、行政法规和部门规章。
同时,按照WTO规则的要求,我国中央政府负有保证有关WTO规则的法律制度在全国范围内统一实施的责任。因此,为了维护我国对外贸易、知识产权、外商投资法律制度的统一性,确保我国加入WTO后这些方面的法律制度符合WTO规则和我国对外承诺,需要重申今后这些方面的法律制度只能由中央统一创制。各地方必须执行中央出台的法律制度,而无权创制自己的规定。同时,各地方、各部门还要采取切实有效的措施,避免发生影响WTO规则和我国对外承诺统一实施的情况。我国加入WTO后,任何地方、部门制定的地方性法规、规章如果同国家有关法律制度不一致,那就必须依据《立法法》规定的程序予以纠正。
杨景宇说,按照WTO规则的要求,我国加入WTO后,凡涉及货物贸易、服务贸易有关的知识产权保护的法律、法规、规章和政策措施都将公开发布,并在有关法律、法规、规章和政策措施施行前,只要WTO成员提出要求,我们就有义务向其提供。我国加入WTO后,还将设立或者指定咨询点,为国内外企业提供有关法律信息服务,并对WTO成员提出的有关咨询问题在规定时间内做出答复。我国加入WTO后,所有有关或者影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护、投资措施以及外汇管理的法律、法规、规章和政策措施,都将集中在官方刊物上公开刊登。
美国国际经济研究所所长伯格斯坦就此话题发表评论认为,加入WTO有助于把国内有关政策的辩论放置于一个开放的环境中,从而获得更有建设性的结果。
伯格斯坦说,关于中国入世,最值得关注的问题是由此对人民币汇率以及中国国际金融地位的影响。他说,大多数发展中国家在贸易自由化进程中,都会选择货币贬值以确保贸易的平衡。不过,他并不认为有长期外贸盈余基础并且有很充足的外汇储备的中国也会做出这样的选择。
伯格斯坦同时认为,中国加入WTO后不会像印度、埃及等国家一样产生消极作用。这位在美国及全球公共舆论方面颇具影响力的经济学家说,2001年是中国机会特别好的一年,既是入世谈判关键的一年,也是可能成为亚太经合组织主席国的一年,中国可以利用自己在亚太经合组织中的领导地位来为新一轮入世谈判创造新的势头。他同时还建议,政府非常有必要进行广泛的解释或宣传攻势,告诉大家入世进展情况,平衡利弊,以及这会给国家带来哪些好处。宣传、解释这一点以使广大民众接受的同时,还要承认一点,加入世贸组织,有些人要付出成本,会受损失。
中国经济体制改革研究会会长高尚全分析,政府管理职能的改革是朝着市场化方向,还是强化直接调控,这是一个必须明确的重大的原则问题。因为,政府宏观调控与直接的行政性的调控,都是对市场的干预,其根本区别在于:前者是弥补了市场的不足或是缺陷,后者则是替代了市场。
高尚全说,当前迫切需要解决的重大问题,就是改革审批经济,审批经济本质上是计划经济的繁衍。他认为,审批经济仍然严重存在原因在于三方面,一是因为改革审批制度涉及到权利与利益的调整,难度很大;二是由于对审批经济危害的严重性认识不足;三是法制理念和政府理念没有转变过来,还停留在计划经济阶段。
他认为,问题的解决依赖于两方面努力,一是充分认识审批经济的危害性,比如它对企业和个人的创新行为、积极性的制约以及从制度上导致政府腐败行为。二是更新法制理念和政府理念。法律不规定什么是可以做的,而只规定什么是禁止做的,没有被禁止的,就都是可以做的。企业和个人的创新行为无需政府来批准。但是,企业和个人又不能无法无天,必须遵守法律的规范,考虑他人和社会的利益。可通过立法程序,规定某些行为是非法的。这不仅是一种法理的原则,而且是社会治理和政府行为的基本原则。政府主要职能应当为创新营造环境、创造条件,并平衡各方面利益。
在总结和回答与会专家及企业家提出的问题时,杨景宇首先强调,中国入世谈判还未达成最后协议,其原因不在中国。中国表示了入世的积极愿望,并已经表现出很大的灵活性。
其次,入世是经济全球化的必然产物。中国需要WTO;WTO也需要中国。没有中国,就不可能有完整、健全的世界贸易组织。在谈判中,中国作出承诺,表示遵守WTO的规则,这与我们改革开放的总方向是一致的。
第三,入世之后,凡是在双边谈判中作出的承诺,和多边谈判中的最后承诺,中国一定说到做到。中国是个负责任的大国,不会背信弃义――尽管无论是法制建设还是国内现有的产业政策的调整都有难度。
杨景宇最后说,他本人目前承担了一项重要任务:清理和改革审批制度,而且从法律制度上加以解决。因为这个问题不仅关系到政府在市场经济中处于什么样的地位,也与消除腐败、给市场活动创造一个好的环境有关。这既是经济体制改革深化后提出的客观需要,是国内的,也是中国履行入世承诺应尽的义务。 (许晖 陈宏伟)