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与前几年比,我国面临的就业和社会保障形势总体上已经向好,但前景仍然严峻。世纪之交,就业与社会保障问题仍然应该是宏观经济政策予以高度重视的领域。
城市劳动力市场发育经过三个阶段,市场化就业机制基本确立;估计再过两三年,功勋卓著的全国再就业中心将退出历史舞台。
改革开放之前,我国所实行的是计划就业机制:首先,通过户籍制度把城乡劳动力的就业分离开来,农民只能在农村就业;其次,在城镇,用计划的、指令性的方式在企业中配置劳动力资源。那时,在企业内部存在大量隐性失业。
改革开放以来,城市劳动力市场的发育和发展经历了三个阶段。第一阶段,劳动力市场的供需双方均来自经济中的“增量”部分。大量流向城市的农村剩余劳动力、城市新增劳动力以及国有、集体企业的“跳槽者”,成为城镇最初劳动力市场的供给方;而“三资”企业等非国有企业则成为最初劳动力市场的主要需求方。第二阶段,是以80年代国有企业全员劳动合同制的推广以及企业内部劳动力市场(与分配制度的变革一起)发育为标志,国有企业在用人方面开始采用适应市场机制的一些做法。第三阶段,是以90年代国有企业的大规模下岗和再就业工程的实施为标志,就业体制向市场的全面转轨得以启动。原固定制职工通过“进”、“出”再就业服务中心,一方面为国有企业成为理性的劳动力市场需求主体创造了条件,另一方面为原国有企业老职工走向劳动力市场寻求再就业铺平了道路。
据估计,再经过二至三年,全国再就业中心将全部取消,全面劳动力市场将彻底建立。同时,经过再就业工程的实施和劳动就业法规的不断完善,各级政府和劳动部门的就业促进体系、管理服务体系和监督调控体系的雏形也初步建成。
与就业市场化配套,社会保障制度改革稳步推进,城镇养老、医疗、失业三大基本保险制度基本建立,今后,所有失业人员将通过规范的方式从失业保险机构领取失业保险金。
1998年以来,各级政府把确保养老金的发放作为重要工作目标。2000年,98%的养老金做到按时足额发放,并有望在不久的将来全面实行养老金的社会化发放。医疗保险制度根据国务院关于城镇职工基本医疗保险制度改革的精神,全国各地在试点的基础上正在进行全面的改革,一个覆盖面广、基金力度强和大病保险程度高的医疗保险制度在中国许多城市初见端倪。
下岗和失业人员的社会保障问题通过再就业中心保障基金和失业保险基金得到了较为妥善的解决。到2000年6月,全国下岗职工中的92%领取了基本生活保障金,150万失业者领取了失业保险金,参加失业保险的职工人数近1亿人。今后,所有失业人员将通过规范的方式从失业保险机构领取失业保险金。
城乡就业形势均不容乐观。虽新增下岗人数减少,但劳动力景气指数仍属不景气范围
从就业体制转轨和劳动力市场建设的角度来看,90年代是我国就业体制改革力度最大和全面劳动力市场推进速度最快的时期,但同时也是宏观经济周期变动较为明显的时期。从90年代中期的高速通货膨胀到90年代末的通货紧缩,中国经济在90年代后半期经历了增长速度不断下降,总有效需求不足的阶段。虽然自1997年始,我国的失业率始终保持在3.1%的水平,但是随着经济体制转轨速度的加快、经济增长方式的转变以及宏观经济周期性波动的影响,隐性失业和下岗人数不断增加,至1999年底,国有企业职工下岗达2000余万人。2000年受宏观经济运行状况好转的影响,上半年劳动力需求状况得到改善,一是新增下岗人数减少;二是据国家统计局企业调查总队最新资料显示,劳动力景气指数与去年相比略有好转,但景气指数仍然在100以下运行,属不景气范围,就业形势仍不容乐观。
再从农村的就业情况来看。自1996年起,农村从业人员的数量突破4.9亿,1999年超过4.95亿,其中,有3.5亿从事第一产业,余下1.45亿中约有一半被乡镇企业吸纳,另一半流向城市,成为“民工”。1999年我国全部从业人员数约为7.06亿,第一产业比重达到50%,而美国第一产业的就业比重只有2%。在经济全球化和知识经济发展的情况下,生产农业产品的比较优势在于土地密集、资本密集和科技密集,绝对不是劳动密集。
因此,中国经济的进一步发展,需要从农业中转移出大量的剩余劳动力。根据当前农业的生产力水平,农村剩余劳动力大约在1亿左右,其隐性失业率高达近20%,农村就业形势同样不容乐观。
GDP的高速增长,不等于就业的同步增长,二者实现相互促进和转化的必要条件是,提高就业的GDP弹性系数;在就业政策上我们需要针对不同目标、不同领域制定不同政策
一般说来,一个国家GDP的增长与就业增长是不矛盾的,GDP的高速增长,是就业增长的前提条件。但是,这种相互促进的关系是相对的,有条件的。在某些情况下这两者之间还是有矛盾的。尤其是随着经济增长方式的转变,在我国这样一个劳动力人口较为富裕的国家,其矛盾性还是明显的。因为GDP的增长并不直接等于就业的增长,例如,近几年,我国经济增长速度保持在8%左右,但就业增长却逐年下降。根据国外就业的GDP弹性(即就业增长率与GDP增长率之比)在2-4%之间来推算,我国这几年的就业增长应该在1.6-3.2%之间,但根据有关机构的推算,我国1997年的就业增长仅为1.1%,1998年为0.5%,1999年下降到0.36%。这说明,我国这几年就业的GDP弹性系数仅为0.05%,某些城市该弹性系数甚至是负值。反过来看,如果就业的增长与GDP的增长差距太大,即就业的GDP弹性系数太低,那么,GDP的增长也难以持久。因为就业增长的缓慢,表现为人民收入上升的缓慢,失业率的上升还表现为将来收入不确定性的增强。而这些因素都将严重影响居民的消费需求,从而导致国内总需求不足,长期的GDP增长难以为继。
新世纪,还必须处理好加入WTO、发展信息产业和高科技产业与促进就业之间的矛盾。我国加入WTO后,短期内可以利用劳动力资源充裕的比较优势,增加劳动密集型产品的出口,在某些领域获得就业扩张。但与此同时,我们的高科技产业、汽车产业以及某些服务产业面临严峻挑战。从长远来看,依靠劳动密集优势发展经济有非常大的局限性。局限之一是一个国家的经济发展到一定程度时,劳动密集的优势终将消失;局限之二是当今世界劳动密集型产品是竞争性产品,附加值很低,而科技创新产品往往是垄断产品,高附加值的产品,国际贸易中的利益转移越来越取决于一个国家的科技创新能力和速度;局限之三,如果一个国家的第一、二产业停留在劳动密集水平上,意味着劳动生产率很低,其第三产业是不可能获得高速发展的,最终就业也就不可能有很大的增长空间。因此,在就业政策上我们需要制定短期和长期的目标,区分不同的就业领域,如涉外领域和非涉外领域,劳动密集领域和非劳动密集领域,区别制定不同的政策,短期主要以促进就业为主,长期则以增加我国产品的综合竞争力(包括科技竞争力)为主,在经济全球化进程中通过我国产品在国际市场的不断拓展来解决我国的就业难题。
世纪之交,在我国宏观经济运行中,有效需求不足是主要矛盾,如何启动内需,成为宏观经济主要政策目标,其中,如何尽快提高农民收入,启动农村需求,是重要的方面。然而,如果农村劳动力不能尽快地从第一产业中转移出来,农民收入的提高将十分困难。1999年,第一产业的劳动力比重为50%,但是第一产业所创造的产值却只有国内生产总值的17.7%。在这种情况下农村的人均收入是不可能迅速提高的。如何改变这种情况呢?第一是改变农产品结构,适当减少土地密集型产品,增加劳动密集型产品,并争取出口,提高农产品的附加值;第二,乘开发大西部的东风,改善农村基础设施,做好吸引东部地区梯度转移出来的劳动密集型的第二产业部门;第三,结合劳动密集型第二产业部门的发展,加快农村地区城市化的进程,大力发展农村第三产业。这里的农村第三产业具有双重含义:一是指随着农村城市化的发展,人口居住向城镇集中,发展为生活服务的三产空间很大;二是指为农业生产服务的三产的宽广空间。美国的农业劳动力虽然仅占2%,但是,美国为农业产前、产后服务的产业占全国就业人数的17%。因此,在农村城市化过程中,第三产业的发展空间是很大的,是今后吸纳农村剩余劳动力的主要部门。
中国养老保险的根本出路,在于未来一代劳动生产率的大幅度提高
关于养老保险,目前讨论较多的是采取“现收现付制”、“个人积累制”或是上述两种体制的混合制。其实,无论是哪种,其本质都涉及“代际转移”问题。在宏观经济模型里,老年人养老金的增长主要取决于两个因素:年轻一代人口的增长和劳动生产率的提高。将来年轻一代的人口增长可能缓慢,所以,寄希望于其劳动生产率的提高。
同时,考虑中国二元经济将不断朝一元经济(工业化)发展的背景,可能找到一条独特的维持养老保险基金均衡运作的出路,即通过青年农民不断流向城市和农村地区不断城市化的道路,均衡地扩大城市中年轻劳动力人数,降低城镇养老体系的赡养率。与此同时,推进农村养老保险。由于农村养老水平可以在相当程度上低于城市水平,全国养老保险体系可以在一个较长时期内维持均衡。(袁志刚)