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作为特殊时期特殊手段的积极财政政策,为什么到了中国经济回升已成定局的2001年还要继续实施?在经济环境已经发生巨大变化的情况下,制定这一政策的出发点和政策预期会相应作出哪些调整?在政策大方向不变的前提下,明年具体的实施措施又有哪些微调?
防止“金上马银下马”
据国家统计局最新发布,中国经济将在2001年实现全面回升已成定局。在这个时候继续实施积极财政,目的已不单是拉动增长,而是巩固良好发展势头,因此,在2001年,用“特殊的时期使用的特殊的手段”来解释积极财政政策,就显得不够全面了。
对过去3年的积极财政政策,财长项怀诚是这样算的帐:
首先,3年来国家一共发行了3600亿国债,包括银行的贷款和其它资金,形成的工作量是15100亿的工作量,也就是已经形成的投资工作量。实际的项目则达6000多个,这6000多个项目的总投资需要2.4万多亿,截至今年底,这2.4万亿左右的投资已经完成了1.5万亿,还差9000亿。那么,如果明年不再实施积极财政政策,不再继续发行基础设施建设国债,已经上马的这些项目只有都停下来,于是都变成半拉子工程,而所谓的搞建设“金上马银下马”,上马得花钱,下马也得花钱。所以,是继续干,还是不干?项部长的结论是,不要看到经济环境稍微有点转变,马上就调整政策,就撤火,这个时候不能撤火,否则国民经济一定会出问题,在这个时候要宜将剩勇追穷寇,要继续执行这样一个积极的财政政策,而且力度不能减低。
话说回来,中国经济现在还是处在一个特殊的时期。由于转换经济机制还没有到位,经济回升的基础还不稳固,积极的财政政策还有着庞大的实施空间。
在不到3年的时间里,积极财政政策已取得了明显的成效。这种成效可以从我们身边大大小小的变化中感觉到。在广州的人们最明显感到的是市政建设的变化。广州提出的“小变、中变、大变”工程,就是在不经意间借了积极财政政策一把东风。
国债不再上新项目
2001年积极财政政策的主要内容有三方面:一是继续发行基础设施建设国债;二是发行支持西部开发的特种国债;三是适当改善居民收入以刺激消费扩大内需。这3个内容总体上与过去3年一致,但是,在总的政策思路确定下来以后,2001年将会从三个方面着手进行一些微调。
其一,明年增发的国债主要用于弥补在建项目的后续资金。其中,中央财政支出部分要全部用于未完工程,一律不再上新的项目。同时,明年将加强对国债资金项目的管理,严格实行国债资金重点项目责任制并试行国库集中支付,而前两年在国债资金的使用过程中出现的虚报项目、挪用、骗取国债资金的问题,以及项目管理不严、工程质量不高、损失浪费等将在今年得到重点管理和查处。
当经济回升已成定局的时候,实施积极财政政策不能再满足于拉动经济增长率,而要尽可能放大财政投资政策的即期扩张效应及中长期的维护与推动效应。理论界提供的可供考虑的举措主要有三:(1)适当缩小国家财政对公共基础设施的直接投资规模,抽出部分财政投资资金,通过财政贴息、财政参股、财政担保等多种途径,以吸纳、带动社会资金参与公共基础设施建设。(2)为了把财政政策的短期和中长期效应有机结合起来,促进我国实体经济的长远发展,今后应对关乎工业和国民经济现代化的加工工业,特别是技术装备工业,及高科技产业的投资需求,予以更大的财政支持。(3)可考虑发行专项建设国债,减轻国家财政的债务压力,提高投资效果,同时可收到更好更大的政策扩张效应。
给工薪阶层派“利是”
其二,在财政支出安排方面,明年也相应作了微调。与过去3年有所不同的是,确保工资发放成为主要的支出安排,此外,将提高社保支出在财政预算中的比重和努力保障国家政权建设的支出需要。
我们看到,过去3年实施的积极财政政策,对投资需求确实起了明显的拉动作用,但对最终消费需求的提升作用还有待加强。如何通过收入分配体制改革以稳定、提高城镇居民的收入预期,同时通过建立健全适合中国国情的社会保障制度以稳定居民的支出预期,就成了扩大我国即期和中远期消费需求的一个关键性环节。对此,有专家提出,满足上述需要的筹资对策主要有三法:(1)增加国家财政的可支配收入。改善低收入者的收入状况,提高工薪阶层的收入水平及其预期,充实社会保障资金来源等。这些都属于经常性支出的范畴,而要扩大经常性财政支出的来源,关键之点就是尽量增加国家财政的可支配收入。(2)调整、优化财政支出结构,“调”出一部分财政资金用来满足上述需求。(3)通过对国有资产存量的有效利用,即通过适当减持国有股的途径,变现出一块资金来支持社会保障制度的建立与健全。
而第三个方面的微调,是出于对西部开发战略的总体考虑而改革国家财政转移支付制度。据财政部有关专家透露,这方面的工作不久将提上议事日程。
何时功成身退?积极财政政策还会延续多久?
对这一问题,项怀诚在回答中央台记者提问时并没有给出明确的时间表,他的回答是:现在还有9000亿投资没有完成,现在国债已经基本不开新项目了,那么这个9000亿国债,加上计划中明、后两年将发行的2000多亿国债,再加上其它资金,银行配套资金,估计大概就够了。财长的意思很明显,这些投资项目完不成,积极财政政策就会继续延续。而财政部财政科学研究所副所长王朝才的回答是:还会延续几年。
与此同时,理论界已经提出了积极财政的“淡出”问题。有专家预计,未来5年经济年均增长7%-8%,保持货币稳定、通货膨胀率控制在3%之内是可以达到的,这意味着,在今后一段时间内,我们没有必要调整货币政策的方向和力度,而积极的财政政策具有阶段性的明显特点,并非一种长期的或常规性的政策选择,所以,要逐步改变以实施积极财政政策为重点来拉动经济增长的局面,用其他的推力来加以替代或置换,从而为积极财政政策的“淡出”和转型创造条件。专家分析,从中长期看,这样的因素或拉力有如下几个方面:(1)市场和消费替代。即当前财政―货币政策的着力点,应放在有利于进一步开拓市场和刺激最终消费需求方面,逐步减轻经济增长对扩大政府投资规模的依赖。(2)民间和企业投资替代。民间和企业投资跟上来了,就能为政府基于拉动经济增长目的而进行投入的适时退出创造条件。在这方面,我国存在很大潜力。(3)出口需求替代。通过深化外经贸体制改革,加强结构调整,改革改善政策激励措施,提升产品国际竞争力等途径所能产生的能量,也是不可低估的。(田川)