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平常,人们接触的比较多、也比较熟悉的债券品种恐怕是国债(即中央政府债券)、企业债券(在西方一般称公司债券),以及金融债券。对于地方债券(或称地方政府债券),人们可能就比较陌生了――不仅一般的人不熟悉,就是专门研究证券问题的专家也可能了解不多。
这丝毫不奇怪。因为,受到法律的限制――我国《预算法》第28条明文规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,所以,到现在为止,地方债券市场在我国基本上还是一片空白。
但是,在国外,尤其是一些经济发达国家,如美国、日本等,地方债券(美国称市政债券,由州和地方政府及其下设机构和特别行政区发行)市场十分发达,已经成为债券市场的一个重要组成部分。地方政府不仅可就一般目的(可以是所有合法的政府开支)发行地方债券,而且可就特定目的,如建造学校或消防大楼等,发行地方债券;地方债券可以由政府的一般征税权力来担保,并以税收偿还(称之为一般债务债券),也可以由某些政府事业的收入来担保,包括以市政供水系统的收入来偿付、以市政供电系统的收入来偿付、以市政下水道系统的收入来偿付等(称之为收入债券)。
尽管到现在为止我国还没有地方债券市场,但这并不意味着我们不需要这一市场。从实际情况来看,有几个方面的事实颇值得我们注意:一是中央财政发行国债再转贷给地方,用于地方项目建设,如1998年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中有500亿元转贷给地方,期限3-5年,利率4-5%;1999年中央财政又安排300亿元转贷给地方。其实这也就是中央政府替地方政府发行债券。二是目前大量存在的也是政策所允许的、根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债,包括直接承借和担保的债务。三是尽管在法律上不允许地方政府发债,但客观上已经形成了地方政府融资体系,并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为,如地方政府以各种名义、各种名目成立公司、建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金等。由此我们可以得出这样一个基本判断:地方政府有通过发行债券筹集建设资金的迫切需要,甚至强烈需求。可以推断:允许地方政府发行债券,积极培育和发展地方债券市场,不仅可以有效地为地方基础设施建设和其他公共事业发展融通资金,促进地方经济的迅速发展从而保持整体经济健康、持续地发展,而且能够在相当程度上减轻中央政府国债发行的压力,同时还为健全和完善我国的资本市场特别是债券市场体系创造了条件。
可以说,发展地方债券市场的必要性已经不容质疑。那么,地方债券发行的现实可能性又如何呢?也应该不会有太大的问题。从市场需求来看,无论是个人投资者,还是机构投资者(证券投资基金、保险基金等),对于地方债券,都应该有着巨大的投资需求和承受能力;从发行技术而言,我们有多年发行国债、企业债、金融债的经验,有日趋成熟的投资银行(证券公司),完全有能力保证地方债券的顺利发行。
基于这样一种现实需要与可能,我们认为,首先应该高度重视对我国地方债券市场的研究、设计。因为,在这一方面,理论研究还很薄弱,基本上还没有看到非常系统、深入的研究。作为研究的第一步,我们当然是要对发达国家地方债券市场发展的历史与现状进行全面、综合、透彻的考察与分析,以借鉴其成功的经验、吸取其失败的教训。
从发达国家的情况来看,通过发行地方债券筹集资金主要是为了满足地方政府进行城市基础设施建设和其他公用事业发展的需要,而用于弥补地方财政的赤字则受到非常严格的限制;而且地方债券的发行必须受到一系列的约束,包括中央政府的直接制约、市场的硬约束等;同时,地方政府必须承担偿还债务的责任;当然,地方债券市场的发展也必然依赖于一个完善的法律、制度框架;……。
结合我国的具体国情,发展我国的地方债券市场,有许多问题迫切需要研究。其中的重点是:(1)有关地方债券发行的法规、政策框架;(2)地方债券的管理体制和制度(管理机构、发行方式、发行程序、发行规模、限制条件、交易过程等);(3)地方债券筹集资金及使用的有效约束与监督;(4)与相关市场(如国债市场、企业债券市场、股票市场、银行信贷市场等)的衔接与协调;(5)市场环境的改善、金融中介机构(投资银行、信用评级机构等)的发展;(6)地方债券市场的风险识别及防范对策。
这些年来,我国地方债券市场发展的滞后,除了一些客观原因外,也与主观上的一些顾虑和担心有很大关系。一是中央政府担心地方政府超过自身的偿债能力过度举债,造成债务危机,影响政府的形象,并最终加重中央财政的负担;二是在国债市场都还不是十分成熟的条件下,过早地开放地方债券市场,可能导致债券市场秩序的紊乱(企业债券市场发展过程中的问题似乎是前车之鉴);三是整个社会资金就那么多,不容易协调国债、企业债、金融债、地方债乃至股票之间规模、比例关系。不可否认,这些担心都有一定的道理,这些问题以及其他方面的问题也确实有可能在发展地方债券市场过程中暴露出来。但是,我们不能因噎废食,许许多多的问题是可以在地方债券市场的发展过程中妥善解决的。就像我国股票市场的发展一样,如果等到什么条件都具备了、什么问题都解决了(事实上也不可能)再开放股票市场,那么,我们可以肯定地说,到今天都不会有股票市场。
总而言之,在新的时期、新的形势下,要应对知识经济的挑战,积极融入世界经济一体化、金融全球化的潮流,发展具有中国特色的地方债券市场已经刻不容缓。我们要积极行动起来,创造条件,促进地方债券市场的早日开放,在发展中规范和完善地方债券市场,以充分发挥地方债券市场在地区经济发展中的作用,促进地区经济的迅速发展。