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剧锦文认为,这是促进高增长和推进市场化两大目标得以同时实现的一项重要政策选择和制度安排
促进经济持续、高速增长与全面推进市场化无疑是中国当前和今后相当长时期内不可偏废的两大主题。但是经验告诉我们,政府的经济增长政策有时会同市场化的政策相抵,或者只有助于经济而无功于市场化进展,或者正好相反。那么如何才能同时实现促进高增长和推进市场化的双重目标?中国社科院经济所资本理论研究室副主任剧锦文博士认为,目前我国已经具备了上述两个目标同时实现的条件,如果我们能够充分利用现有条件,选择既积极又稳妥的政策,上述目标就可以在不久的将来实现。他提出,授予地方政府发债权,就是一条"一石二鸟"的有效的政策选择和制度安排。
现行经济政策既有正面成绩,也有负面效应
剧锦文分析,中国具有世界上最大的潜在市场,需求层次丰富,需求量也十分巨大;再则,由于国人一向有看储蓄的习惯,我国保持了很高的储蓄率,加上外资的大量进入,由此组成的巨额资金一旦转化为投资或消费,就会成为拉动经济增长的强大动力。在国民经济走势向外,且正处于上升通道的态势下,国民也有提高消费水平、改善生活质量的强烈愿望,这一切足以构成中国经济持续高速增长的基础。
剧锦文说,前些年我国经济政策的重点曾一度定位在鼓励扩大出口,实施外向型经济战略。近几年,中央政府被迫实施扩大内需的经济政策,这一政策从某种程度上顺应了国内市场发展的内在要求,从而使国民经济保持了较高的增长率。概括地讲,这几年的财政政策有三点最引人瞩目。其一是通过分税制改革使中央政府的税收收入大幅度提高;其二是政府通过发行国债聚积了大量资金,据统计从1998年至2001年的四年间,中央政府通过发行国债筹集了大约15000亿元的资金,1998年为3310.93亿元、1999年为3715.03亿元、2000年为4180.10亿元,2001年也超过了4000亿元,呈逐年上升之势;第三是由此引致了财政支出结构中的国家率指在整个财政支出中中央政府支出所占的比率大幅度提高。也就是说中央政府仅通过财政政策这一手段就实现了大幅度提高直接配置经济资源的比例,强化了中央政府的经济主导地位。
剧锦文指出,这种政策取向在拉动经济增长的同时从某种程度弱化了市场化取向。首先,中央集中过多的财力,必然造成对地方的挤出效应,从而影响地方发展经济的积极性和活动空间;其次,实行较高的中央集中支出,固然可以保证一些涉及全国性重大项目的实施(这些项目确实需要中央政府直接操办,以保证其在全国范围的协调一致),但是,有些项目则难以保证适应差异很大的不同地方的需要;第三,中央通过举债形成的庞大财力,再由中央负责通过地方或项目逐级支出,在地方想尽一切办法来逃废债务责任的情况下,必然大大增加中央政府的偿债风险。中央政府过多配置资源,不仅不利于市场化改革,甚至可能会造成一定程度的体制复归。比如,可能会使政府的职能重新回到直接参与经济运行的老路上;可能会使地方和企业重新倚赖于政府,弱化市场的调节作用。
经济增长与市场化演进的另一种思路:授予地方政府一定的发债权
既然存在着经济增长的客观基础,既然主要通过中央政府实现推动经济增长并不是最好的办法,那么,有没有其他新的政策思路,可以使经济增长与市场化演进两个目标得到同时实现呢?剧锦文提出,实施中央政府与地方政府共同发债的新的制度安排,给予地方政府一定的发债权,就是一种可供选择的政策思路。
剧锦文认为,以前,只有中央政府才有发债权,地方政府不可以发债。如果允许地方政府依据当地需要并以其税收收入以及项目收益为担保,发行特定类型的市政债券,不仅会大大优于以往只有中央政府一家发债的效果,而且会在体制意义上产生深远影响。
剧锦文说,允许地方发行市政债券,其作用首先在于它可用于当地市政基础设施建设、改善当地的教育状况等。他说,完善的地方债券制度是发达的市场经济国家的重要制度之一。比如美国到20世纪90年代中后期,市政债券的发行总额就达到1.3万亿美元。美国地方州和市政债券发行的目的一是为长期资本项目融资,用于学校、医院、共用电力、自来水、资源回收、桥梁、道路及飞机场的修建等,二是弥补源自当期运营的长期预算赤字。其次它对于接续目前中央推行的积极财政政策,特别是在有助于促进市场化进程前提下的积极财政政策方面,无疑是一场重大的体制改革,因而有着十分重要的意义。中央政府发行一定量的国债只限用于涉及全国性的那些基础项目,比如全国性的铁路网、公路国道、电网等等(当然,这些部门在条件成熟时也要进行市场化改革)。这样,不仅可使中央与地方的分工进一步明确,而且使中央政府的筹资压力减小,债务风险也就会大大降低。各级地方政府则会根据当地的需要,通过发行债券筹集到必要的地方和市政建设资金,并积极组织投资的实施。这样,既可通过积极财政政策实现刺激经济目标,同时也满足了经济市场化、证券化要求。
剧锦文说,地方政府发债其实是一系列政策措施的协同与配合。
第一,要整合和培育债券市场。如果给予了地方政府发行债券的权利,就必然会出现债券金额的增加和债券品种的增多,这就需要一个较为发达的债券市场的支持。就目前我国债券市场的现状来看,第一是没有一个统一的市场存在,银行间的债券市场基本上是封闭运行的,第二是公开资本市场上的债券市场部分规模又相对较小,交易品种单一。这样的债券市场绝对不能满足地方政府发行债券的需要。将银行间债券市场与公开资本市场中的债券市场加以整合,并建立一体化的、具有广泛参与度的债券市场就成为当务之急。整合和壮大债券市场不仅是资本市场本身不断完善和发展的需要,尤其在于因此为地方债券(当然包括其他类型债券如企业债券)的发展提供一个良好的外部条件。培育一个成熟和发达的债券市场已经成为促进我国经济增长与市场化演进过程中的必然选择。
第二,放开设立各种投资基金的限制。目前我国允许设立的基金主要是证券投资基金,更确切地说是股票投资基金。在我国的基金市场上,不仅投资基金的数目很少,而且每只基金的平均规模也很小,据统计,目前我国有合法的投资基金47家,其中封闭式基金45家,开放式基金2家,基金还不能作为一个产业而独立存在。如果我们一旦给予了地方政府发行债券的权利,债券市场上的供给就会大幅度增加,在这种情况下,只有同时放开设立投资基金的限制,鼓励那些专门投资于地方债券的基金的发展,这一方面会在很大程度上解决地方债券的需求问题,另一方面会推动我国基金业的繁荣与发展。应该说基金业的大发展是提高国民的投资参与度,提高整个国民经济证券化率的重要渠道,因此,它的发展是与市场化的趋势相一致的。
第三,放开外资对地方债券购买的限制。由于目前外资直接投资于我国的某些基础设施领域仍然存在一定限制,如果我们允许外资(包括国外的各类投资基金)购买地方政府发行的债券,也可起到缓解可能的债券供给过大的压力,同时也为外资提供一个新的投资场所,增加一个吸引外资的新渠道。
第四,制定专门法律,规范地方政府、投资基金和中介机构的行为。如果给予地方政府的发债权,这实际上是对我国现行财经体制的重大改革,是对业已形成的财经秩序的重新调整。因此,一开始就需要有一个配套的法律来规范和防止各方包括地方政府可能发生的违约行为。根据美国的经验,美国市政债券的违约率是比较低的。1940-1994年间的403152次发行中只有0.5%经历了违约。尽管美国的市政债券违约很低,但这绝对不能说我国发行地方债券就一定有低的违约率。情况可能恰恰相反,由于我国进入市场经济的时间较短,市场制度很不健全,人们的法制观念也不很强,有经验表明,在地方政府曾发行的所谓债券的案例中,违约或改变筹资用途者则占很大比率。这也许是中央政府不敢轻易授予地方政府发债权的重要原因之一。但我们不能因为害怕违约就完全放弃这种意义重大的制度选择,我们可以通过包括制定法律的办法将违约的可能性降低到合理的范围内。在制定法律时应当对地方债券的性质、类型、规模以及交易等方面作出具体限定,特别要明确地方债券的专用性以及以当地税入、项目收益为限的规模等这两个基本原则。根据美国的做法,市政债券大致分为一般责任债券和收入债券两大类。前者通常以发行人的无限征税能力为保证,后者的发行人以经营所融资的项目取得的收入作为对债券持有人的抵押。市场收入债券的类型有许多,主要有机场债券、专科学校和大学债务、医院债券、行业债券、共用电力债券、资源回收债券、海港债券、收费公路和汽油税债券和自来水债券等等,这些不同类型的债券最终通过法律的形式固定其专用性。我们不妨先选择一些适合我国国情的债券形式进行试验。尔后,再选择若干条件成熟的地区,比如经济较为发达的中、东部省区进行试点,以总结经验与教训,待条件成熟后再在全国其他地区推广。对于投资基金也要重新进行法律规范,以前,我们制定的基金管理办法或法规,视野仅限于场内市场,这不足以促使基金业的大发展,新的法规应当给予投资基金更多的投资对象和投资选择。此外,要培育和发展具有很强独立性的中介评估机构,对地方债券的资质和信誉及风险给予科学、诚信的评判。
剧锦文最后表示,如果政府采取以上的政策建议并在实施过程中不断完善,就会实现既能保证持续高速的经济增长,又能加快市场化改革进程的双重目标,并使这两大主题在协调状态下互补地进行下去。