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为迎接“入世”,从政府法制方面作好应对准备,今年4月国务院法制办在顺德召开全国政府法制办主任会议。会上,国务院法制办主任杨景宇、副主任李适时分别作了《适应入世形势加强法制工作》、《WTO与WTO规则》的报告,讨论了《关于适应加入WTO进程清理地方性法规、地方政府规章和其他政策措施的意见》(征求意见稿)。会后根据各地提出的意见,国务院法制办又对“征求意见稿”进行了修改,现已报审,将以中央办公厅、国务院办公厅联合行文形式下发。根据四月份会议的精神,我对本市的清理工作先讲点思路性的意见,待中央文件下发后,再以文件的精神为准,进行专门研究部署。
一、为什么要对地方性法规、政令等进行清理?
这里简要说明三点:
1、“入世”就要“入规则”。这里首先要弄明白什么是WTO协议和WTO规则?WTO协议是由WTO组织创建的一个世界多边贸易的法律体系。这个法律体系的框架由一个协议和四个附件,共29个法律文件组成,还包括20多个部长宣言和决定。WTO规则是规范政府行为的国际行政法典,而不是民商法或带有民事性质的国际条约。它要求各成员政府必须遵守该规则,并将其转化为国内法,以保证其实施。这就有一个国内立法必须与WTO规则保持一致的问题。它本身要求我们对过去的立法进行清理。
2、“入世”在一定意义上可以说是“政府入世”。“入世”后的政府行为,不仅要受到WTO规则的规范和制约,要把WTO规则和成员政府作出的承诺,用国内法的形式统一实施,同时还要受到WTO贸易政策审议机制和争端解决机制及WTO成员的严格监督。这就要求政府必须依法规范自己的行为,清理不符合WTO规则的规定。
3、“入世”更强调国家法制统一。WTO规则强调国家的整体性。它不仅要求各成员政府一揽子接受WTO的各项附属协议,不得提出保留,同时要求各成员的中央政府要建立与WTO规则相衔接的法律体系。在这个问题上,WTO承认中央与地方政府的责任划分,也承认地方政府可以通过立法、制定经济政策和管理措施,实施自我保护和发展。但由于我国的法律体系是由法律、行政法规、地方性法规、规章构成的,如果地方政府的立法、经济政策、措施违背了WTO规则,或违背了我国政府的承诺,由此给外国人或外国企业造成损失,要由中央政府承担法律责任。这也要求我们必须进行清理,以便同中央的立法保持一致。
二、如何界定中央和地方在规制方面的职权划分
这里需要明确两个问题:
1、只能由中央统一规制的事项
这包括三个层次:
一是立法法规定的属于全国人大及其常委会的专属立法事项。地方不能制定。
二是需要中央统一规制的事项。有些事项虽然在立法法中没有单列属于全国人大的专属立法事项,但也要由中央统一规制,这主要包括货币发行、基准利率的确定、汇率的调节、主要税种税率的调整,都要由中央统一规制,地方不能规制。
三是只能由中央创制的事项。一类是对外贸易法律制度,包括外汇,如外汇分配制度、人民币的汇率制度;进出口,如进出口许可证制度、配额制度;关税,海关估价;贸易救济措施,如反倾销、反补贴、保障措施。这些也都应由中央来创制。二类是外商投资的法律制度。三类是知识产权法律制度。也都属于中央的权限,应按照《立法法》的规定分别由全国人大或国务院制定。
2、地方政府或地方人大可以规制的事项
这里也包括三个层次:
一是立法法规定可由地方规制的事项。应在立法法授权的范围内规制。
二是需要或者只能由中央规制以外的、地方急需规制酌的其他事项。
三是WTO规则“例外规定”中一般例外的事项。如公共道德、文化艺术、健康等方面的措施,实行有关反垄断、保护专利版权、制止欺诈行为等方面的有关措施,地方可以规制。根据技术性贸易避垒协议和动植物卫生检疫措施协议规定,地方政府可以制定执行自己的技术标准和技术评定体系。这属于非关税贸易壁垒措施,但必须以科学为依据,包括所定标准是否科学,是否为了合法目的,是否符合必要的限度。比如从尊重少数民族饮食传统、保护历史文化传统考虑规定的食品标准,这是允许的,但应该公开。制定有关著名商标,知名商标的规定,也是可以的,但不能作为申请驰名商标的前提条件。通过立法规制著名商标、知名商标如是宣传的需要,是可以的。为了提高企止知名度,授予某企业“信得过企业”称号,也是可以的,而且只要符合条件,都应该授予这种称号,但不能有其他的目的。
三、关于地方性法规、规章、政策措施的清理
这里需明确三个问题:
1、清理原则:凡与法律、行政法规规定不二致的、与WTO规则不一致的、与我国的承诺不一致的,都在清理之列。在清理中需要贯彻的原则:
一是非歧视原则。核心是实施最惠国待遇和国民待遇。它要求在货物贸易和服务贸易(根据承诺)方面要实行内外不能有别,外外也不能有别。属于内外有别的情形,如对进口产品征收国内税费高于国内同类产品,征收超出相应服务成本的进出口规费,进口产品的待遇低于国内同类产品,外资企业在国内采购原料、零部件待遇和在国内销售产品待遇低于国内企业,要求外商投资企业优先购买国内原材料等,都属于内外有别,地方不得作出此类规定。外外有别的情形,如对来自不同成员的产品,征收不同标准的进出口规费,叫外外有别,地方也不得有此规定。
二是市场开放原则。核心是降低关税、削减或取消非关税贸易壁垒、取消数量限制,增加透明度。在增加透明度问题上,要求成员政府与贸易有关的法律制度、政策措施都要公布,而且要使用中英文对照的形式。
三是公平竞争原则。核心是禁止倾销或补贴,反之可以实施反倾销、反补贴。
四是法制统一原则。凡超出法律、行政法规规定的,与WTO规则不一致的、与我国承诺不一致的都要清理;应当由国家、而不应当由地方制定的一些措施,地方制定了也应当清理,以保持国家法制统一。关于地方清理的具体标准,中央和国务院还要作出具体规定,并以两办文件下发,我们将以文件为依据逐条落实。
2、清理范围:包括地方性法规、规章,其他各类规范性文件,其中有可能涉及党内文件、党和政府联合发的文件,还可能涉及乡镇人民政府以上机关发布的、带有行政管理措施的文件,都应列入清理范围。
3、清理的方法步骤:大体上分两个层次:在统一标准、统一组织下,实行谁制定谁清理,并在此基础上提出处理意见,包括废止、修改、上升为法规或规章的具体意见,报有权决定的机关处理;二是市政府法制办成立专门班子;与政府各部门、区县政府的清理工作同时进行,并对各自清理的情况和意见进行审核,提出意见,报市政府决定,有的要报市委、市人大决定。现在这项工作已迫在眉睫,且清理的任务重、要求高。
各有关单位的政府法制机构要按照这次会议部署和市长讲话要求,先按照今天讲的这个思路,确定专人清理本单位起草或自行制发的各类文件,从大的范围、内容上搞清自己的底数。如国家的法律、行政法规、国务院部门规章为适应“入世”需要已作修改,如已修改的“三资”企业法及实施细则,本市以此为依据制定的地方性法规、规章、政策措施也要相应修改。此类情况,由原起草部门尽快提出废止、修改意见报市政府。如属于地方自己创设的,更应抓紧时间按上述原则清理。为做好这项工作,各级政府及部门的法制机构应尽职尽责,也希望各有关单位的领导给予大力支持,力争在“入世”前基本清理完毕,确保“入世”后的各项工作顺利进行。
市政府法制办主任 张秉银