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●APEC迄今还是一个松散的、论坛型的区域性组织,但它已经成为亚太地区经济合作进程中最重要的国际制度。“自主参与、集体协商、共同承诺”的运行原则,促成了亚太区域经济合作不断有所作为
●经过12年的发展进程,APEC显然又一次走到了“十字路口”。今后APEC如何发展,有一系列的问题值得深思
●冷战后亚太国家关系出现了一个悖论:一方面APEC主导的区域经济合作在不断前进,但另一方面,亚太地区安全关系的紧张状态仍在延续,经济领域内的合作进程并没有自然而然地推进到安全与政治领域
10月20日到21日,第九届亚太经济合作组织(APEC)非正式首脑会晤将在上海举行。这无疑将是APEC首脑会晤历史上的一次盛会。目前,申奥成功、中国加入WTO以及APEC框架下的亚太经济合作,已经成为中国加速改革开放、抓住经济发展机遇、迎接竞争挑战的三大主要“概念”。因此,对APEC作进一步认识非常重要。
APEC对于亚太国际关系的作用1989年成立的APEC是亚太国际关系历史进程中的一个里程碑。由于APEC的成立,亚太地区终于结束了没有区域组织的历史,“亚太地区”作为一个特定的区域名称也从此具有了鲜明的地缘经济的含义,亚太区域经济也进入了一个崭新的合作时代。中国在1991年正式加入了APEC,使APEC最终具有了整合亚太经济的巨大潜力。
1993年11月,APEC的成员在美国的西雅图举行了第一次非正式首脑会晤,首次明确提出要在亚太区建设“太平洋共同体”。这使得研究亚太地区一体化进程的学者开始充满激情的憧憬。欧洲区域经济合作的成功经验充分证明,没有“共同体建设”、没有区域中各成员国之间的相互认同与对区域的归属感,事实上是无法真正启动一个成功的区域合作进程的。中国前APEC高官王生大使曾强调,基于共同体建设的“大家庭精神”,在APEC的发展中发挥了重要作用。
“大家庭精神”使得冷战后亚太地区国际关系注重对话与合作的新特点进一步具体化了。在APEC所倡导的此项精神的指引下,各成员强调彼此往来的目的是为了各国人民“争取稳定、合作与繁荣”;同时,继续深化国家间经济相互依赖程度,在相互关照和支持的立场上,追求“开放的区域主义”,促进了平等、和睦以及共同发展的新型国际关系。
APEC迄今还是一个松散的、论坛型的区域性组织,但它已经成为亚太地区经济合作进程中最重要的国际制度。“自主参与、集体协商、共同承诺”的运行原则,促成了亚太区域经济合作不断有所作为。APEC在过去的12年间,不仅成功地确立了2020年实现投资贸易自由化的基本目标,并将合作逐步推进到投资贸易便利措施、能力建设和经济技术合作等新领域,也为各成员加强政治和经济对话、协调彼此的财政和金融政策、促进各经济体之间的相互了解和认识,提供了诸多便利条件和合作渠道,开创了亚太地区在经贸领域加强对话与合作的成功范例。亚太地区国家发展的多样性差别特别明显,迄今在历史、领土、种族以及安全方面存在种种分歧和对立。在这样的情况下,APEC框架内亚太经济合作的深化,无疑也为国际关系如何逐渐克服和超越这类现实的羁绊、发展有效的国际合作机制提供了有益的经验。
APEC架构内亚太经济合作所面临的问题
在经过12年的发展进程之后,APEC显然又一次走到了“十字路口”。今后APEC如何发展,有一系列的问题值得深思。
第一,制度建设如何更好地适应和满足APEC新的发展需要问题。
在已有的区域化进程的成功实践中,“制度建设”一直是一个重要的“车轮”。APEC虽然是一个“具有实质内容的官方论坛”,但由于它的运作规则强调磋商和承诺、自主自愿的原则和重大问题必须协商一致。这就使得APEC以承诺代替协定、以磋商代替谈判,始终只具有道义的约束力,而不具备强制性的法律约束力。如果APEC在制度建设上不能使其决议具有法律约束力,不能将APEC的运作机制从共识进一步上升为“契约精神”,某个个体成员国的犹豫和动摇,都将延缓,甚至动摇APEC确定的工作进程的时间表。比如,距离APEC茂物宣言所确立的2010年发达国家首先实现投资贸易自由化目标还剩下不到10年的时间,从APEC的功能强化以及发展连续性上着眼,相关成员需要在贸易投资自由化和开放的多边贸易体制上加强推动的力度。但没有制度建设朝着约束力方向的转变,这样的推动力度很难得到保证。
第二,共同体建设需要进一步具体化,特别是有关国家应该反省自己的国家政策,以便最大程度地培养和发展成员国之间的政治、社会和文化认同。
在区域化进程中,“大家庭精神”不但表现为磋商程序中的相互尊重和平等,更重要的,需要建立在相互认同与充分交流的基础上。这些工作,不是在APEC的会议上完成的,而应该由成员国在自己的国家政策的调整中完成。但令人遗憾的是,作为东亚经济中最强大的国家,日本却始终未能在历史问题上给予亚洲受害国应有的尊重。相反,却一而再、再而三地通过教科书事件、靖国神社参拜以及拒绝对慰安妇作出赔偿等,不断伤害亚洲邻国的感情。日本在历史问题上的所作所为,不仅让日本在亚太政治中难以获得应有的重视,而且对亚太地区的共同体建设是一个重要障碍。
第三,在实施亚太区域经济合作过程中,发达国家注重“市场优先”,而发展中国家注重“发展优先”。这两个“优先”如何平衡,是当前APEC面临的重大考验。
推动经济技术合作,将有助于增强发展中国家成员的能力建设,是保障贸易投资自由化得以实现的重要基础。但APEC迄今在该领域内滞后的表现,说明了成员国之间强烈的不同侧重。如果APEC无法有效协调和解决发达国家成员和发展中国家成员对APEC进程的不同诉求,越临近贸易投资自由化的目标,APEC内部分歧可能就越大。
第四,如何采取有效行动“填补”APEC成员之间的“数字鸿沟”,并在全球化趋势中加强APEC发展中国家成员的经济与金融调控能力,缩小成员在全球化进程中的强、弱差距,是APEC未来稳定发展必须解决的长期战略性问题。
减少非经济因素对APEC的干扰APEC之所以在过去十几年间始终在制度建设上没有太大起色,除了各成员之间发展水平的多样性之外,一个很重要的原因是非经济因素的干扰。一个国家及地区如何参与国际制度并准备接受国际制度什么样的约束力,取决于其利益的判断与追求。而在判断和追求国家利益的时候,尽管需要选择的国际制度是一个经济合作组织,但实际上经济、政治、安全等方面的考虑与估算都在发挥作用。诚如著名的国际关系学者罗伯特·基欧汗(RobertKeohane)所指出的,“当非经济领域内的国家间冲突和紧张关系依然继续时,经济领域内的制度化合作以及一个国家对该制度的义务都将会受到直接损害”。
当前,干扰APEC发展的非经济因素主要体现在以下几个方面:
首先,成员之间的政治关系难以为APEC的制度建设提供强有力的保证。
虽然90年代以来,APEC成员在经贸合作方面取得了长足进展,然而,APEC所倡导的区域经济合作,并没有导致大国政治关系真正走向全面和解。价值观的冲突、狭隘民族主义以及霸权主义政策等反映在政治领域常常产生政治上的纠纷和冲突,APEC成员的相互信任依然存在很大问题。90年代中美、中日关系的起伏动荡就是典型的例子。政治上缺乏互信、相互猜疑,甚至敌视,为APEC制度的建设平添了许多短期内难以消除的政治隔阂,也使得大多数成员对此采取小心翼翼的态度。
其次,亚太区域安全中依然存在着的潜在对立,客观上抵消了对紧密型APEC运作机制的热情。
冷战后亚太国家关系出现了一个悖论:一方面APEC主导的区域经济合作在不断前进,但另一方面,亚太地区的安全关系的紧张状态仍在延续,经济领域内的合作进程并没有自然而然地推进到安全与政治领域。相反,安全问题上的潜在冲突,使APEC成员情愿满足于可以让自己有选择机会的松散的APEC制度形式。
第三,APEC议程中涉及了一些政治性议题,各成员间有不同意见,这反映了APEC内部仍然存在着某些紧张关系。
目前,没有任何国家和地区质疑加强亚太区域经济合作的必要性。以APEC为代表的亚太区域经济合作进程能否顺利发展,取决于一系列的问题是否得到重视与解决。APEC上海会议即将召开。令人欣慰的是,今年,一系列APEC框架内的活动和磋商在中国进行得有声有色,展示了亚太经济合作组织的勃勃生机。9月初在上海举行的APEC财长会议,在“经济增长、结构调整、共享繁荣”的主题下,就解决经济和金融困难向国际社会传递了加强合作、对话与团结的强烈信息。我们有理由相信,APEC上海首脑会议将为亚太区域经济合作树立起新的里程碑。