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作为大部制的先行者,交通部在大部制的试行过程中困难重重,但也为中国大部制的下一步改革提供了可资借鉴的试验样本
正午的骄阳火一般烤在北京建国门内大街交通部大楼上,除了门口值班的武警,较少人来人往。
作为大部制的先行者,交通部已经走过了四个年头。以其成立的初衷——完善综合交通运输体系来看,交通部仍任重道远。在四年多的实践后,继续推动交通大部制的改革,逐步实现对铁路、民航、公路航运等管理机构职能融合的议论再起。
改革初衷
“组建交通大部制,目的就是要促进综合运输建设,促进铁路、公路、水路、管道和航空等各种运输方式有效衔接,通过合理的运输组织,实现更高效的交通出行和物流。”国家发改委综合运输研究所所长郭小碚说。
国务院参事室参事蒋梦麟也认为,为了建设综合运输体系,实现节能减排和降低物流成本,中国交通管理部门的机构设置、法律法规都需要进行调整,所以要进行大部制改革。蒋梦麟曾去美国、日本等国家考察,他注意到,这些国家均实现了由一个政府部门统一管理各种运输方式。
所谓综合运输,是指统筹规划公路、水路、航空、铁路等运输方式,并加以综合利用,以提高交通运输的总体效率。
“综合运输”的概念是上世纪50年代由苏联传入中国,而且苏联设立了主管交通运输的综合决策部门。当时,中国政府就曾设想要学习苏联的管理方式。从上世纪80年代开始,又陆续有业内人士向国务院等建议,将多种运输方式的管理职能整合在一起,组建交通运输部或交通委员会,并打造中国的综合运输体系。而这些设想和建议,都因时机不成熟而搁浅。
也有一种理论认为,各种运输方式充分发展了,特别是基本设施建设比较完善了,才是发展综合运输的恰当时机。
《财经国家周刊》记者去年采访交通部部长李盛霖时,他曾表示,与以往不同,目前中国已经进入了建设综合运输体系的历史机遇期。“如果各种运输手段都还没有得到充分发展,建设综合运输体系只能是空谈,而目前中国各种运输手段都已经取得了较为充分的发展,无论是社会进步还是经济发展都需要综合使用各种运输手段,建设综合运输体系已经成为时代的必然要求。”
李盛霖强调,“如果不抓住时机,适时推进综合运输体系建设,以及建设以综合运输体系为主要特征的现代交通运输业,就会犯历史性错误,交通运输就很有可能成为制约中国经济社会发展的瓶颈。”
正是缘于这种理念,2008年3月,根据十一届全国人大一次会议通过的国务院大部制机构改革方案,组建交通运输部。新的交通运输部整合了原交通部、原中国民用航空总局和原国家邮政局的职责,将原建设部指导城市客运的职责纳入其中。
虽然这此改革未将铁道部整合进来,但已搭建起的大交通运输部的平台,为最终实现各种运输方式的统一管理、协调发展,打下了基础。
艰难前行
交通部的成立无疑是迈出了第一步,这是值得肯定的。当然,在业内人士看来,现在的交通部仍然是一个“跛脚”的大部委。
首先,是铁道部没有被纳入交通部的管理体制中来。“十一五”期间,正是铁路建设,特别是高铁建设“快速推进”的年代。当时的铁道部保持着自己的考量。据知情人士介绍,交通部部长李盛霖曾提议。定期召集与交通有关部委的联席会议的设想未能实现。
中央党校经济学部副主任王东京教授认为,官员分流也是推行大部委制的主要困难之一,“仅组建一个“大交通部”,就得多出10个副部级官员,那么局、处以下的官员呢?显然也会多出不少。降格安排,人家也未必会乐意。”
还有一个现实的问题使铁道部难以并入交通部——铁道部政企分开尚未完成,而在其他交通领域,如民航、公路、水运领域,均已实现了政企分开。
另一方面,国家民航局和国家邮政局并入交通部尚未按照综合运输的要求,实现投资、规划、建设、管理等方面真正的融合。民航局的财务、人事等安排,仍维持原来的格局。
前述民航局官员介绍,当初,国务院大部制改革方案中提出,撤销原交通部、民航总局等机构,共同组建交通运输部,目的是要实现对公路、水运、邮政、民航等交通方式的统一管理,实现资源整合、管理整合,而现在看来还没有完全做到这一点。
从责任划分也可以看出,“民航局与交通部,现在仍然是两个独立的机关法人。如果民航出现安全责任事故,责任人是民航局,而交通运输部并不承担责任。”他说。
“以前民航局是国务院的直属机构,很多情况可直接上报国务院。现在很多情况必须通过交通部上报国务院。但我们在处理这些信息时,一方面职责并不明确;另一方面,我们上报的信息,觉得重要可能会上报得快一些,否则的话处理就会较慢,影响了信息传播的速度,导致信息流不畅。对于这一点,中编办来调研的期间,我们也有所反映。”这位官员说。
“遇到紧急情况,仍然采用的是老办法。去年年初从利比亚撤侨的时候,涉及到十几个部委配合,当时是由民航局第一时间直接与国务院沟通,然后才报备交通部。”这位官员说。
郭小碚介绍,目前的格局,也影响到交通部对一些既定任务的完成。
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