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2005年12月,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。此后,党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局,按照统筹城乡发展的要求,采取了一系列支农、惠农的重大政策。这些政策主要包括这样几个方面:
一、增加对农村的道路、水利、电力等基础设施建设的投入。2006年中央财政用于“三农”支出3397亿元,2007年增加到3917亿元。二、在减轻农民负担的同时,增加对农民的补贴。2006年政府在全国范围内取消了农业税和农业特产税,并继续增加对种粮农民直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴。三、加快农业科技进步。加强农业科技创新能力建设,加快农业科技成果转化,完善基层农业技术推广和服务体系,鼓励农业科技进村入户。四、完善农村义务教育经费保障机制。整个“十一五”期间中央财政将投入100亿元,实施农村初中学校改造计划,地方政府也要相应增加这方面的投入。五、积极推行新型农村合作医疗制度。2007年中央财政安排补助资金101亿元,将新型农村合作医疗制度的试点范围扩大到全国80%以上的县(市、区)。六、建立健全农村社会保障体系。2007年政府将在全国范围建立农村最低生活保障制度,并加快建立适合农民工特点的社会保障制度,重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。
除了上述这些政策措施以外,构建城乡一体化的劳动力市场,促进劳动力流动也应该成为建设社会主义新农村的重要组成部分。城乡二元分割是我国劳动力市场最重要的特征。正是这一特征导致我国农村沉淀了大量的剩余劳动力,从而限制了农业生产的产业化与规模化以及农民收入水平的提高;也正是这个特征使得我国城乡居民之间收入差距以及城乡二元反差不断拉大。因此,逐步消除造成劳动力市场城乡二元分割的各种因素,促进劳动力流动,尤其是农村劳动力进入城镇的非农业部门就业,应该成为各级政府在建设社会主义新农村中关注的重点之一。总体上看,可以从这几个方面入手,具体包括:
1、逐步废除城乡分治的二元户籍管理制度,实现城乡户籍制度的统一。现行的城乡分治的户籍管理制度是造成我国劳动力市场城乡二元分割的最为重要的制度性因素。从目前的情况看,这一制度还要存在一段时期,但本质上它对形成城乡统一的劳动力市场是最大的制度性障碍。因此要逐步推进户籍制度改革,建立适应社会主义市场经济要求的城乡统一的新型户籍制度。
户籍制度改革的基本政策取向,就是还人民以自由居住权和就业权,让每个公民根据自己的情况自主选择居住和就业的地方。户籍制度改革要坚持同步、平滑、稳步的原则,要着重考虑到劳动力的合理流动和调配,要在保证社会经济秩序稳定的前提下,满足人们自由迁徙的意愿。从根本上来讲,一个人能否进入某个地区,关键是看能否在该地区合法生存。
户籍制度改革的措施之一就是改变现行的管理模式。一直以来,户籍管理主要包括两部分内容:一是对人口基本信息的管理,二是对人口迁徙的控制。这里谈到的户籍制度改革,主要是改革对人口迁徙控制的方式。而对于前者,非但不能减弱,还应该进一步加强,系统、全面地做好人口基本信息管理是维护国家和社会安全稳定的重要措施之一。改革对人口迁移的控制方式,要将目前的行政调控为主转变为经济调控为主,依法调控为辅,要由“事前控制”的方式逐步转变为“事后登记”的制度,逐步形成以国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择相结合的新格局。
户籍制度改革还要尽快剥离附着在现行户籍制度上的不合理的社会福利和其他社会功能,还户籍制度人口管理的本色。这就是说,不应该让城镇人口继续维持因为户籍身份而享有的特殊利益,而是进一步剥离与户籍直接联系的福利,实现城乡人口的平等权利。
2、关注进城“农民工”的贫困、医疗以及失业等问题,使其尽快完成身份转换成为名副其实的“城里人”。上个世纪70年代末开始的农村经济体制改革使得农村劳动力不仅具备了支配包括土地在内的农业要素的权利,同时也具备了人身自由。农村的劳动力开始由零散的外出务工逐渐演变成为自觉地、大规模地进入城市寻求工作机会。
据统计,进入21世纪以来,进城打工的农民工增加到了9400万人,成为了一个庞大的特殊社会群体。之所以特殊是因为,从职业上看,农民工不在农村从事农业生产,而是在城市中从事第二、三产业;但从身份上看,他们仍然是农民。这部分人口由于自身素质以及身份等原因往往就业于一些“脏、累、苦、贱”的岗位,并且大部分收入水平比较低。据农业部调查,2003年农民工的月平均收入仅640元。 2005年,广东省总工会的调查数据显示,珠江三角洲地区76.3%的农民工工资水平处于1000元以下,其中,500元至1000元占63.2%,500元以下为13.2%。有些学者对山东济南农民工收入调查表明:月收入300元以下占40%,300元至500元占43.7%,500元以上占16.3%。总体上看,这部分人群基本上属于城市的社会最底层,处于贫困的边缘,一旦因为疾病、伤残等原因失业马上就会沦为贫困人口。
因此,必须关注这部分人口贫困、医疗、失业以及教育问题,让他们能够与城镇居民一样同等地享受政府提供的各种社会公共产品。
3、构建农村就业信息网络,为农村劳动力外出就业搭建信息平台。目前我国农村劳动力转移以自发为主,主要依靠自身的社会关系网络来获得非农就业机会。如对山东济南关于农村劳动力转移的一项调查发现,在1504名外来民工中,通过在城市及外地居住、打工的亲属、朋友、老乡等获得就业信息的占全体被调查人数的81%以上,其他信息来源不足20%。其他省市的调查资料也基本上支持上述观点。如根据2006年,对天津市农村劳动力的外出就业的调查显示,在162名外出就业的农村劳动力中,有116名是自发外出,45名是由亲属介绍外出,而由政府组织外出的只有1名,不足总量的1%。
由此可见,各级政府在这方面还有大量的工作可以做。可以构建一个县级政府主导,乡镇政府和村委会为主体的农村劳动力市场信息网络系统。这个网络系统一方面积极地建立农村劳动力资源信息,大力收集用工信息给本地区的劳动力提供务工咨询,以便统一组织务工;另一方面为外出的农村劳动力提供技术培训。
4、加大对农村劳动力的教育和技术培训,提高农村劳动力素质是实现农村劳动力转移到城市非农业部门的根本措施。当前,农村教育水平落后,农村劳动力文化素质低下是阻碍农村居民收入水平的提高和农村剩余劳动力转移的主要因素。首先,教育影响着农业劳动力进入非农业领域就业的概率。其次,教育影响着农村剩余劳动力转移到非农产业后的职业选择。农村劳动力所从事的非农业家庭经营往往属于技术含量比较低的行业,如手工业、餐饮、交通运输等等,这些行业技术壁垒不高,对劳动力知识和技能的要求也比较低。最后,由于文化素质的影响,转移劳动力的收入受到很大的限制。从图表中可以看出,转移劳动力的收入随劳动者的文化素质水平的提高而提高。如2006年,大专以上文化水平的劳动力汇寄款的数量是文盲的1.55倍,而不管是收入还是汇寄款,除个别年份外初中及以下文化水平的劳动力都少于全体转移劳动力的平均水平。
因此,政府应下大力量切实增加对农村教育的投入,尤其应该加大对边远地区农村教育的投入,加强农村成人教育,发展职业和专业技能教育,这将大大加快农民转移到非农业部门的步伐,这同建设社会主义新农村的政策取向是一致的。(作者周云波系南开大学经济研究所副教授、经济学博士)
2001至2006年外地打工劳动者人均收入或汇款额与受教育程度的关系(单位:元)
年份 平均 文盲 小学 初中 高中 中专 大专以上
2001 4376.23 3564.54 4125.33 4583.31 4982.54 5056.98 6532.34
2002 4532.21 3855.84 4321.46 4513.65 5142.47 5312.45 6322.56
2003 4578.80 3743.36 4213.11 4653.85 5230.40 5333.34 6027.45
2004 4476.65 3843.62 4189.56 4413.61 5262.32 5547.21 6056.73
2005 4632.45 3931.56 4274.63 4538.18 5452.21 5761.36 6332.36
2006 4845.23 4221.34 4451.38 4789.83 5521.13 5906.25 6542.64