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放松管制、引入竞争已成为国际上公用企业改革的共识。公用企业改革的国际经验,为我国提供了有益的启示。
公用企业改革的立法原则
强调放松规制在我国更具有特殊意义,政府管制应该只适用于自然垄断业务,非自然垄断业务则基本上放松规制,实行市场竞争机制。在市场准入上,政府对进入者可在严格的资格条件审查的基础上实行核准制、申报制、注册制等;在价格(收费)规制上,要使定价机制逐步过渡到公用企业自行定价,国家负责监控、审批、备案的方式。
在自然垄断性的公用事业领域,由一家或少数几家企业垄断性经营能使成本效率最大化,因此,既要引入竞争机制,又要有国家监管,特别是通过市场准入制度,控制进入市场的企业数量,要求这些企业必须达到最小经济规模,以避免低水平过度竞争。
公用企业提供的是人们与生活相关的基本物资和服务,是这类产品和服务的惟一供应商,消费者在购买此类商品或服务时没有选择余地,因此,要建立公用企业行业信息强制披露制度;建立公众参与制度;建立有利于消费者权益保障的公众诉讼制度、团体诉讼制度,小额诉讼制度,改革现行的集团诉讼制度等。
加快公用企业体制改革
公用企业的体制改革要求政府职能进一步分离,其承担的国有资产所有者职能应转交相应的国有资产出资人机构来行使,实现政资分离;把目前由行业主管部门以及其他部门承担的政府监管职能,交由独立的监管机构来承担,实现政策职能与行业监管职能的分离;将现有行业主管部门的职能界定为主要承担制订行业发展规划、产业政策、市场规则等任务。应当在公用事业领域建立相应的自律性组织——行业公会,充分发挥其对本行业的业务指导作用。
必须对公用企业实施股份制改造,将公用企业从单一投资主体转向多元投资主体,所有投资主体(包括国家)都只能以出资者的身份参与公用企业的经营决策。只有获得了实质性的生产经营决策权,公用企业才会具有开展市场经营活动的活力、动力和压力。
解决公用企业的行政垄断性问题后,还必须导入竞争机制,打破公用企业的经济性垄断格局。其一,对非自然垄断性业务,取消基于所有制、地区和部门的所有限制,允许所有符合资质条件的市场主体展开公平竞争;对自然垄断性业务,实行政府管制下的特许权招标经营制度。其二,逐步缩减政府行政审批的范围和事项,将行政指定经营主体改为依法核准或通过招标选择经营主体。其三,对国外投资者,逐步放开公用事业领域的市场准入。
在放开市场准入限制的同时,还要对有自然垄断特性的公用企业进行适度分解、重组,以形成有效、有序竞争的产业组织结构。通过分解公用企业的垂直一体化结构,把公用企业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务区分开来,从而实行不同的规制政策。
考虑到有效竞争,政府可允许企业进行垂直一体化经营,但要求企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务分别实行财务上的独立化,政府对自然垄断性业务进行严格的价格管制,以监督和控制企业运用内部业务交叉补贴等反竞争行为。
价格是法律规制中最重要的因素之一。竞争性环节(如上网电价)应当实行市场定价,对自然垄断环节要实行价格管制。价格管制可采用价格上限法。进一步发挥价格听证会的作用,建立严格的公共定价制度。
而对于自然垄断环节网管的公平接入的规制问题(如电信网的互联互通、电网的公平接入等),法律应当通过明文规定,强制要求其承担互联互通的义务。
目前,产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同性,必须改变政策部门和行业监管机构代行反垄断执法权的现状,建立真正的反垄断执法机构。监管的目标定位应兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益,监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。对于不同的行业或环节应当实施不同的监管,如对垄断性环节(如电网)在成本透明的基础上加强价格监管,对竞争性环节(如上网电价)实行市场定价;加强对垄断环节公平接入的监管(如电信网的互联互通、电网的公平接入等)。政府政策部门在确定定价机制后,应交由监管委员会负责实施。监管机构应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织,就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样,其生效判决具有强制执行的法律效力;监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选,而应公开招聘;监管方法应法制化和科学化;在保障发挥现有纪检、监察、审计等制度的作用外,还要建立信息定期公开发布制度,要充分发挥媒体的监督作用。
公用企业的法律体系改革
根据其他发达国家的经验,规范公用企业以及其他占有市场独占地位企业的市场行为的任务通常由反垄断法来承担。
目前我国公用企业领域的垄断主要表现为政府及其部门滥用行政权力限制竞争的行为,即行政垄断这一比较特殊的垄断形式。因此,将行政垄断纳入我国《反垄断法》调整范围以及如何对其进行规制,就成为完善公用企业反垄断法律体系不容回避的问题。
不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位,因此,对我国公用企业进行反垄断法律规制应明令禁止滥收费用、索取高价、限制竞争、限制交易、交叉补贴、拒绝互联互通或为之设置障碍等具体垄断行为,并规定相应法律责任。而不是过分挑剔产业的市场集中度。还应制定一系列制裁手段,包括:“警告”,“裁决无效”,“强制订立协议”,“请求损害赔偿”、“刑事制裁”等,保护竞争,也保护竞争者。
借鉴西方国家经验,应抓紧修改和制定各行业立法,在此过程中,应当禁止各地方通过制定地方性法规的方式对其所辖范围内的公用企业进行管制,最大限度地防止行业主管部门主导立法的倾向。应当在时机成熟的时候,制定《公用企业法》,对公用企业的范围界定、行业发展目标、经营原则、企业组织形式、运作机制、定价程序、监督程序等事项作出规定。各地方和行业管理部门要及时清理、废除有关地方封锁和行业垄断的各类规章和规定,打破行业垄断和地区保护。
在我国公用企业反垄断法律规制中,要体现和贯彻W TO多边贸易法律体制(比如《服务贸易总协定》)的规定,特别要领会其非歧视、透明化等原则的精神实质。要积极利用在世界各国中通行的反垄断法的适用例外原则和W TO项下的各种豁免制度来对我国部分关系国计民生的公用企业予以适当保护,以更好地参与国际竞争。