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随着我国经济快速发展,政府职能不断变化,政府依法行政力度不断加大,政府作为民事主体参与经济活动也不断增多,这就导致了一大批具体法律事务的产生,对政府行政管理体制和执政能力提出了更新、更高的要求。而政府的依法治理、依法行政也是构建社会主义和谐社会的重要环节之一。
新形势下,面临越来越多的更为复杂的法律事务,要求必须有一批专门的法律专业人士为政府提供法律服务。
为探讨律师在为政府提供法律服务中所起的重要作用,明确律师如何更好地服务政府,推动政府科学理政、依法行政,2007年4月20日,天津市司法局、天津市律师协会携手天津日报《经济周刊》,围绕“律师为政府提供什么服务”召开主题沙龙。邀请政府相关部门、司法局、律师协会相关负责人、专家学者与专业律师共聚一堂,进行一次深入探讨。
出席嘉宾:
矫捷 市政府法制办主任
宫鸣皋 市政府信访办副局级巡视员
高从善 市司法局副局长
沈志勇 北辰区副区长
李云虹 市司法局律管处处长
李愿和 北辰区司法局局长
徐兴云 市律师协会秘书长
付士成 南开大学法学院副院长、行政法专家、市政府法律顾问
何红锋 南开大学法学院教授、政府采购法律问题专家
孔晓艳 市律协常务理事、嘉德恒时律师事务所高级合伙人、汉沽区政府法律顾问
李滨 市律协理事、国浩律师集团(天津)事务所高级合伙人
刘松刚 市律协理事、金三维律师事务所主任、大港区政府法律顾问
王继民 市律协理事、天津津安信律师事务所合伙人、河东区政府法律顾问
王丽萍 巨川律师事务所主任、河西区政府法律顾问
杨春慧 天津坤鹏律师事务所主任、河西区政府法律顾问
段洪祥 金辰律师事务所主任、北辰区政府法律顾问
依法行政
律师作用凸现
《经济周刊》:目前天津律师为政府服务的总体情况如何?在政府依法行政、科学理政的过程中,为什么需要律师参与?律师在其中发挥了怎样的作用?
高从善:随着社会经济的高度发展与律师制度不断完善,律师在推动民主法制建设、经济发展以及和谐社会建设等各方面的作用越来越重要。据不完全统计,目前我市律师担任市、区、乡镇各级政府及各类行政机关法律顾问的达58名,占到了律师总数的3.01%,服务政府机关39家。其中,2位律师担任市政府法律顾问,44位律师担任各区县、镇政府法律顾问,22位律师担任各类行政机关法律顾问,律师们通过开展扎实有效的法律服务工作,为政府的全局决策和重大法律事务处理提供法律咨询与意见。
除了担任政府法律顾问外,我市律师还通过多种方式为政府和人大等有关机关提供服务。2005年与2006年,本市律师先后参与了两个地方性法规草案的起草工作,即:市人大常委会法工委委托市律师协会起草《天津市制定地方性法规听证办法(草案)》、市政府法制办与市国土房管局委托市律师协会起草《天津市房地产交易管理条例(草案)》。
总之,律师在为政府提供法律服务的作用愈见明显,在推动政府科学理政、依法行政中律师提供服务的空间越来越大、作用越来越强。
矫捷:法制办是政府的参谋助手和法律顾问,但是法制办人员有限,从事立法、行政复议、审查备案、依法行政业务的专职人员只有30多名。随着依法行政的深入进行、领导法制意识的加强,涉法具体事务越来越多,法制办忙起来就想找律师帮忙。比如,随着国家对科学立法、民主立法要求提高,律师成为立法不可缺少的一支队伍。涉及到实践性比较强、社会比较关注、与市场经济结合比较紧的法规需要更多地依靠律师做工作。我觉得这是律师为政府服务的一个最大的部分。
付士成:2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,纲要确定经过十年左右的时间基本实现建设法制型政府的目标。这里讲的建设法制型政府包含一系列内容,主要是实现体制转换基本到位、科学民主决策制度基本完善、行政执法体制基本建立,并且提出行政执法重心下移,正常执法程序要健全,政府要进一步探索低成本、高效率化解矛盾纠纷机制,还有公务员素质的提高等等。这些内容中很重要的一点,就是政府法制部门要成为政府的参谋和助手,保障措施中特别提到律师的参谋作用,这为律师介入政府法律工作提供了很好的条件和空间。
《经济周刊》:参与本次沙龙的有市信访办和北辰区有关领导,从自身工作的角度,你们怎么看待律师在政府相关工作中的作用,有哪些切身体会?
沈志勇:从北辰区情况来看,律师为北辰区各项事业作出了积极的贡献。目前区政府,全区九个镇、四个街都聘请了法律顾问,包括我们的职能委局,特别是经济发展比较快的乡镇,村村都聘请了法律顾问,为政府工作的规范化、制度化和法制化奠定了很好的基础。结合北辰区实际,我们感到律师可以为政府提供以下服务:一是在区政府重点工作确定和重大决策上律师为政府把法律关。二是维护社会稳定和化解社会矛盾中起到重大作用。三是在经济活动中发挥了积极作用。比如说我们在企业谈判方面,在合同的签订、企业投资、企业改制还有工业征地和开发建设等方面,在这之前都征求了律师意见,让律师进行把关,严格按照法律规定办事,避免了很多问题的出现。四是在法律宣传普及上律师发挥了重要作用。
宫鸣皋:去年3月份市信访办与市司法局合作,律师参与涉法信访接待,经过一年来的运行取得了很好的成果,每个星期三上午由市司法局选派比较优秀的律师到市信访办去做接待工作,一年来已轮流坐班60多次,接待了几百名涉法涉诉老户。我们感到律师参与信访工作,有利于正确引导信访群众依法维护自身权益,有利于为群众解疑释惑,有利于促进司法和执法部门处理信访问题,有利于提高法制化水平和信访工作效率。
发挥特色优势
提供优质高效服务
《经济周刊》:通过各位的发言,我们了解了律师为政府服务的意义和作用,律师作为法律专业人士,其服务于政府的优势体现在哪里?
高从善:新形势下,面临越来越多的更为复杂的法律事务,要求必须有一批专门的法律专业人士为政府提供法律服务。律师通过具体执业行为广泛接触社会各阶层,能直接知道老百姓关心什么知道政府在依法行政中可能遇到哪些问题并能从法律角度提出相应的解决之道,在参与政府重大项目投资的法律可行性论证、重大决策的研究咨询,协助相关部门采取切实有效的法律手段促进依法行政机制的建立;参与政府的规范性文件和政策制订修改工作;代理政府参与商务谈判和行政诉讼,维护法制政府的良好形象;参与涉法信访工作,化解社会矛盾纠纷;保障市场经济秩序的健康发展等方面具有不可替代的作用。
《经济周刊》:律师发挥自身优势,做政府智囊,为政府分忧。协调处理政府与各方利益主体间的关系,提供高效优质服务,在这方面,各位律师有什么体会?
王丽萍:律师作为提供法律服务的专业人士,熟悉各种法律规则,具有良好的专业优势,并广泛接触社会各方面、各阶层,我本人给三任区长担任过法律顾问,我觉得律师的桥梁和纽带作用是其他任何职业都不能替代的。我给政府做顾问这么多年,做好上传下达的工作,我觉得这是我们律师工作的一个亮点。在很多情况下老百姓更愿意和律师交流,通过我们律师的桥梁纽带作用化解了很多矛盾,为政府分了忧。
段洪祥:我本人担任北辰区政府法律顾问,我所在的律师事务所内设置了“律师信访接待联动机制”,即所内律师在信访接待工作中,涉及重大法律问题及时报告,并联合应对的制度。例如,律师在接待上访咨询过程中,如果发现扰乱正常社会秩序的苗头,一方面对群众采取释法教育,讲清法律规定,建议不要以身试法,另一方面,立即向相关执法部门通报情况,使其能够对突发事件做好准备工作。实践证明,“律师信访接待联动机制”取得了良好的社会效果,同时也得到了有关方面的肯定。
宫鸣皋:律师参与信访深受群众欢迎,我觉得是基于以下三点:第一是律师具有中立性,在处理信访案件时更加公正使群众容易接受。第二是专业性。因为参与信访接待的律师,对法律的解释有丰富的司法实践经验,系统掌握法律知识,所以律师在老百姓心目中有很高的权威性,律师对法律的解释很容易被老百姓接受。第三是服务性。因为参与信访工作的律师是免费的,免费为群众提供法律方面的咨询和服务,所以老百姓无须付出代价,就可以得到法律方面的帮助。
《经济周刊》:律师是经济建设的“促进者”,随着政府职能的不断变迁,政府行政职能的不断提高,律师为政府提供的服务领域在不断扩大,其中涉及经济领域的业务有哪些新进展?
高从善:目前律师正积极主动为一些基础设施的工程建设项目进行招投标的工作,开展资信的调查,搞一些合同的审查,参与一些大型项目的合同谈判,参与大宗材料的采购,包括土地的利用和征用、项目的洽谈等等。在这些方面提供了大量的法律服务,做了大量的工作。
段洪祥:关于律师介入政府招商引资的问题,我们所受政府委托从项目审查资质介入,进行全程法律服务,我谈谈正在操作的一个项目。一家由南开大学7位博士、硕士创办的高科技企业,核心产品是“阿加曲班”,该药是专门用于治疗急性缺血性脑中风病症的合成西药。它的研发中心在市里,由于市内土地资源相对较少,通过有关部门协调以后,准备把它落户到北辰,相关部门委托我所操作,我先后参与了五次谈判,并对该公司进行实地考察,经过几个月的努力,该项目前期20亩土地转让合同已签署完毕。
特殊领域
提升服务水平
《经济周刊》:怎样看待律师为政府提供法律服务的特殊性?
高从善:作为法律顾问,律师与政府之间的关系是平等的民事法律关系,律师顾问是政府借用的“外脑”,但必须注意到,与一般的法律服务不同,律师与政府之间并非是纯粹的经济利益关系,由于担任政府法律顾问也是律师服务政府、体现其自身价值的平台,律师应将为政府提供的有偿服务与自愿服务相结合,基于社会公共利益的需要,律师顾问在特定情况下可以也必须向政府提供必要的无偿法律援助服务。
《经济周刊》:律师在为政府这个特殊客户提供法律服务的同时,是否会感到存在障碍和困惑?
付士成:从我自己做法律顾问的感受来说,我觉得律师本身有一个劣势,就是对政府整体工作的思路、习惯以及处理问题的规则了解不够深入,往往会从纯法理角度介入。
矫捷:目前各级政府对律师为政府担任法律顾问还存有一定的顾虑,一方面来自于个别律师的个别事件引起的负面影响,一方面是认为律师收费高。其实,律师为政府做法律顾问收费是很少的,有的甚至是无偿服务。我觉得律师要加强自律,维护自身形象,通过正面的宣传,让社会认识律师这个群体是有品位、很自律的组织,使政府部门能够看到律师的作用。
《经济周刊》:那谁来为律师提供的服务买单?
何红锋:律师为政府这个新领域提供服务,即便是免费的,也有助于提升律师的品牌,树立律师的形象。
王丽萍:为社会和政府服务应该是律师的基本职责,对于是否给费用的问题,至少在目前的情况下,在基本解决生活问题后,很多律师都愿意主动为政府提供无偿服务。当然从长远角度考虑,律师也希望政府能够花钱购买服务。
孔晓艳:要政府花钱买律师的服务,首先我们要关起门来考虑到底能为政府提供什么,想一想自己是否有足够的资本让政府离不开你。目前我觉得做的课题越多,尤其是在金融领域,越深刻地感受到,想要让政府出钱买服务,我们自己就要先练好“内功”,提升自身的服务水平。
《经济周刊》:如何才能提升律师的服务水平,各位有什么好的建议
王丽萍:我觉得在为政府服务的过程中,律师可以主动一些,这也是一种无声的推介,让政府认识律师能够发挥哪些专业所长。比如,我们主动为社区提供无偿法律援助,五六年了,各方面反映良好,并被河西区委评为先进模范社区,区领导也觉得我们做得挺好的,并认识到律师不只是能够起到“救火”作用,在普法等各方面律师都可以介入。
王继民:在长期担任政府法律顾问工作中我有一点感受,律师在协助政府依法治市、依法治区提供法律服务的过程中,也要为他们充实法律知识,同时要与政府工作人员进行感情上的沟通,并主动地去理解政府工作的思路和习惯。
李滨:我觉得政府从不需要律师到需要律师的过渡是一种社会进步,作为律师,我们必须要珍惜这个进步,珍惜这个客户市场,努力为政府提供一流的服务。
我们的行业内部一定不要搞不正当竞争,因为目前律师服务这个市场还没有完全培育起来,不诚信的服务和不正当的宣传有可能会断送律师进入政府服务的大好前景,因此,仅仅靠律师的责任感和道德感是不够的,还要有一些好的机制和奖惩制度,比如,凡是为政府提供服务的律师就不允许进行商业宣传,对为政府提供服务的律师也应该使用一些肯定机制和奖励机制,比如将为政府提供的无偿服务算作一种法律援助等等。另外,如何及时地、科学地、全面地、准确地把好律师、好团队推介给政府也是值得思考的问题。
创造利好环境
开拓律师服务空间
《经济周刊》:律师为政府服务是社会的发展趋势,那么我们政府方面怎样建立起一个好的环境,整合资源,使律师能够更好地为政府服务?
矫捷:沟通渠道和合作环境的改善应当和领导依法行政的意识紧密相关。以前各个区就做得很好,区政府、区长聘请法律顾问。现在来看这种形式,其中有好的方面,也有不好的方面。好的方面就是固定的律师担任政府的法律顾问有一个连贯性,对政府的运作情况比较熟悉,不好的方面就是局限在这几位律师。
所以,我认为将来市政府的法律顾问应当是相对固定的,这个相对固定应该是一个库,这个资源库应该是流动的,我需要什么就用那个领域最好的律师,这样能够有效整合资源,发挥律师的专长为政府提供服务。现在法律顾问是一个机制,而不是具体落实到谁是政府的法律顾问,因为律师也在不断成长,所以应当有一些新鲜血液进来,不断更新我们掌握的信息。
高从善:就是给政府建立一个法律服务人才资源库。
刘松刚:律师为政府提供高质和高效的法律服务首先有一个前提,这就是平等的前提。因为长官意识加于律师职业当中就会变味。其次,国家在推动依法行政的过程中,每一级政府和各职能部门行政长官的法律意识都比较重要,如果他们的法律意识不强的话,流于形式是不行的。
杨春慧:从律师的服务上来讲,目前各级部门还是存在出现问题找律师,律师从事传统服务占的比重还是比较大。比如日常生活当中,信访当中出现问题才找律师,现在律师工作已经大大拓宽了,比如说法律评估、法律分析、法律意见等等,而且从实践证明能够显现出律师的作用,在发生事件的时候,越早地用律师这样就可以减少投入成本,可以防范巨大的风险。我觉得政府用律师应该越早越好,不能出现问题的时候再找律师。
何红锋:如果把律师看成是一种政府购买服务,政府采购对象包括很多方面,现在所面临的问题就是律师怎样进入政府的服务领域当中。如果政府采购律师服务,就应该按照《政府采购法》的采购模式操作,应该允许所有有资格的律师事务所有一个公平竞争的过程,这样可以使政府获得更优质的律师服务。
《经济周刊》:“律师为政府服务”其利好环境的建立应当是政府与律师双方共同努力的结果。那么律师在担任政府法律顾问工作这一过程中又应该注意哪几个方面的问题?
高从善:首先是律师应该摆正律师与政府之间的位置。也就是说同时处理有偿服务和自愿服务的关系。
另外律师要正确处理好与政府的内部法制工作部门之间的关系,政府法律顾问和政府法制部门都为政府提供专业性的意见和建议,在职能上有一定的重叠,但二者不能相互代替,律师应当与其相配合共同为政府的依法行政提供思想与技术层面的支持。
矫捷:律师自身形象也非常重要。一个律师引起负面的东西有可能会影响律师整个群体,所以我觉得律师一定要维护好自身的形象,加强自身的社会责任感,为推动社会和谐发展和经济建设服务。
《经济周刊》:通过各位领导和嘉宾的发言,我们感觉到律师在推动建立法制政府方面扮演着独特的角色。在政府和各有关方面的大力支持下,律师在推动依法行政过程中的重要性日渐凸显。同时,律师也当仁不让,主动服务,在更高层面上做了大量的工作。
高从善:是的,随着政府职能的不断变迁,政府行政职能的不断提高,律师为政府提供的服务领域也在不断扩大。律师受政府的委托,来帮助企业进行公司制的改革和股份制的改造,同时积极参与一些企业的资产重组以及项目的可行性论证、化解债务负担、分析投资风险等等,在推进农业产业化、发展乡镇企业方面也在不断地进行探索,这些法律服务领域在不断地开拓。
孔晓艳:律师服务空间的拓展尤其体现在政府创新领域的研究方面。我特别体会到政府非常需要律师这样的专业人士来参与。首先在法律环节上,因为对于一个课题研究有很多的角度,甚至还有很多细节的制度安排,法律人才在其中起到不可或缺的作用。其次,在创新领域研究方面,各位领导和专家都讲到了,律师的经验和思维使其在接触与处理国际化事务过程中门槛和界限可能会少一些。所以,这两年我为政府提供法律服务的重点就锁定在滨海新区的开发开放上,尤其是金融领域的先行先试的一些课题,涉及到金融产品、金融企业、金融体制和金融市场整个创新领域的研究,这些项目对于天津本身和全国来说都是一个探索。