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自1999年恢复征收储蓄利息税以来,利息税是否应该征收一直处于争议之中。2006年利息税改革再次成为全国“两会”上的热门话题。据中国人民银行有关人士表示,目前中国财政、金融部门正在对取消利息税进行具体研究。一些经济学家也纷纷表示应立即停止征收利息税或进行利息税改革。
一、我国利息税恢复征收的历史背景
1950年,我国曾颁布《利息所得税条例》,规定对储蓄存款征收利息税,但因当时人均收入较低,在1959年停征了利息税。1980年通过的个人所得税法再次把利息税列为征收项目,但当时为鼓励居民储蓄,对储蓄存款利息再次作出了免征的规定。1997年亚洲金融危机之后,中国经济出现通货紧缩的势头,经济增长动力缺乏。为了拉动内需,刺激居民消费,政府作出了征收利息税的决定。根据国务院第272号令,《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》自1999年11月1日起施行,开征税率为20%,主要征收所指为个人在中国境内的人民币和外币储蓄存款所得的利息。
二、我国利息税改革的必要性和可行性
目前,对于利息税是否取消或暂停征收仍有较大的争论,但对于利息税是否需要进行改革,大都持肯定态度。
首先,从恢复利息税的初始目的看,刺激消费、扩大消费需求的初衷并没有实现。央行最新公布的2月份金融统计数据显示,我国居民储蓄存款余额达到15.12万亿元,同比增长18.3%,储蓄率超过50%。我国自1999年11月1日恢复征收利息税以来,居民储蓄存款势头不但没有出现预期的放缓,反以万亿元以上的速度增长;即便存款利率一降再降,实际利率已为负值,老百姓储蓄的积极性仍然很高;利息税收入的波动与储蓄存款余额增长也极不相称;以征收利息税来刺激消费的初衷并没有实现。7年多来征收利息税的实施效果表明,改革利息税已成为不可回避的当务之急。
其次,我国的利息税制度设计产生了一些负面效应,最主要的就是加深了居民收入分配不平衡的程度。利息税以利息所得为课税对象,是对收入的再分配。我国利息税征收是按照固定比例税率20%计征,没有按照纳税人的负担能力随着利息所得额增加而提高税率来征收,这样不管家庭的收入多少,只要存款获得利息就得交税。这表面上看起来是合理,但与现代社会的税收原则是相悖的。我国的利息税制设计,导致中低收入者的相对税收负担比高收入者重,既不能体现合理分配,也不能促进消费,实际上具有累退性质。此外,在我国目前金融体系中,投资渠道十分缺乏,高收入者较容易找到比银行存款回报率更高的渠道使资本迅速增值,而绝大多数中低收入者的储蓄只能存入银行,致使利息税负的主要承担者是中等收入的工薪阶层。所以,利息税的征收必然会导致中低收入民众的相对税收负担比高收入者要高。此外,由于我国税法尚不完善,存款大户有条件通过多种手段逃税避税,更加剧了税负的不平衡。
第三,从增加政府财政收入看,通过利息税征收,政府每年所增加财政收入仅为几百亿,占整个国家财政收入的比重始终在1%左右。在2004年,年利息税收入为320.76亿元,而同期财政收入为26396.47亿元,利息税仅为财政收入的1.2%;2005年,年利息税收入为356.61亿元,而同期财政收入为31627.98亿元,利息税仅为财政收入的1.1%。
第四,从对商业银行的影响看,利息税也加重了银行的经营成本。利息税是对储户的利息收入征税,纳税人是储户,尽管储户得到的利息收入降低了,但是商业银行仍然要支付较高的利息支出。随着我国金融业对外全面开放最后期限的不断临近,我国的商业银行面临巨大的竞争压力,如何提高收益、增强竞争力,是我国商业银行和政府面临的一项重要任务。
从我国目前的经济形势看,改革利息税的条件也日趋成熟。
随着国家把协调投资和消费的关系提到前所未有的高度、随着城乡居民收入快速增长以及新农村建设给农村消费带来潜在生机,我国消费需求将延续稳中加快的走势,消费对经济增长拉动作用也将呈现逐渐提升的态势。2005年是1998年以来消费实际增速最快的一年,消费对经济增长的贡献有所提高,消费需求稳步快增,投资高位徘徊,表明前几年投资需求与消费需求一热一冷的局面有所改观,消费和投资的增长趋于协调。随着我国十一五规划的启动,多项支农政策及新农村建设将给农民消费创造前所未有的良好预期,个人所得税起征点提高以及提高企业离退休人员基本养老金标准、优抚对象抚恤补助标准、城市居民最低生活保障补助标准等改革,对于增加城市居民收入意义重大,城市居民上期收入和预期收入快速增长将为消费扩容提供充裕的支付保证。此外,随着各项社会保障制度不断完善,居民对未来支出的不安定心理将减弱,防范风险性储蓄将有所减少,即期消费支出相应趋于增加。根据国家信息中心的预测,今明两年居民消费有望继续在12%到13%的较快区间增长。
目前我国财政收入快速增长,取消利息税影响微不足道。从扩大消费来说,征收利息税对中低收入者的相对影响较大,不利于鼓励消费。
三、我国利息税改革建议
目前我国储蓄存款的利息税亟待改革,简单做法是立即取消利息税或暂停征收。如果暂时不能取消,就需要改变目前这种不合理的利息税征收方式。改革利息税的原则,总的来说应当坚持个人所得税税收的税负公平原则、累进税率原则、弱势群体储户优惠的原则。按此原则,必须尽快改变目前我国实行20%的一刀切税率,创造条件采取累进税率,与国际接轨。
1.将储蓄利息税与个人所得税合并纳税。利息税,是属于个人所得税的范畴。因此,利息税可考虑纳入个人所得税的统筹改革之中,这样既可以让中低收入的家庭得到一定的免税优惠,又可以保证国家税收入缴,同时也可以让个人所得税真正起到调节社会再收入分配的功能。美国不单独设立利息税这一税项,存款利息与工资收入一样纳入所得税的收入范围,加总后的总收入达到什么应税档,就按该档的税率缴税。澳大利亚未设单独的利息税,但居民银行存款的利息收入作为总收入的一部分,和其他收入加在一起按一定比例缴纳所得税。
2.降低利息税起征点。德国利息税主要针对高收入储户,一般小宗存款和利息收入少的人,只要向存款银行提出免交利息税申请,便可以免交存款利息税。德国个人存款利息免税最高限额单身为6100马克,已婚人士为12200马克。对于那些存款利息年收入超过规定的个人,超过部分则按30%征收利息税。
3.实行利息所得累进税率。个人所得税率,当今世界通行的是实行累进税率。如果我国现阶段不能实现利息税与个人所得税合并,一种替代方法是实行利息税累进税率制,以体现税负公平原则、弱势群体储户优惠的原则。
4.创新免税储蓄品种。目前我国只有教育储蓄,国家规定是免税的。根据中国人民银行2006年2月份居民储蓄调查,储蓄主要动机中,教育费一直独占鳌头,其次是养老、购房和预防意外,这四项占比达56.5%。另外考虑我国农民的收入整体水平较低,建议在条件成熟时候,开办农民储蓄、养老储蓄利息免税。
总之,停止征收利息税或改革利息税征收,已经是大势所趋的事情。取消或改革现行不合理的利息税制,不仅可以让储蓄继续更好地发挥社会保障功能,而且更利于社会和谐稳定。
(作者系天津财经大学金融系副主任,经济学博士)