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2006年4月13日夜,经过国务院批准,中国人民银行决定并推出了六项外汇管理举措,也就是这几天社会各界所关注的“外汇新政”。六项外汇新政措施主要体现在两个方面:一是分别对“经常项目外汇账户”、“服务贸易售付汇”和“境内居民个人购汇”等三项管理政策进行调整;二是有管理地部分开放资本项目,允许银行、基金、保险等境内金融机构从事境外理财投资。
可以这么说,此次“外汇新政”的出台把中国外汇体制的改革又向纵深挺进了一大步,也是中国外汇体制改革的一项成熟标志,它必将对汇率制度、汇率形成机制、外汇储备制度、资本流动以及外汇市场体系建设与市场交易等方面产生积极、重大的影响。
一、“外汇新政”促进外汇储备政策的转变,“藏汇于民”成为现实
从1994年开始,中国实行了集中性的储备政策,即国家通过强制的结售汇制度,把企业等有关单位的外汇集中到国家手上,并控制售汇的价格和数量。在这种制度安排下,国际收支累积巨量顺差,外汇储备出现了大量的持续性增长,从1994年的200多亿美元,增至2006年2月的8536亿美元,超过日本跃居世界第一。不到12年的时间,外汇储备增加了40多倍,创造了经济发展的一个奇迹。
外汇储备的适度增长对殷实国家财富、提高我国在国际上的地位与影响、增强对外支付能力与对内宏观调控能力、防范金融风险以及方便人民对外交流等均具有积极的作用。但外汇储备的过度累积,必将造成宝贵资源的极大浪费和资金的低效运作,将继续产生我们创汇却把巨额储备放在他国让外国人使用,而同时国内还花大代价大量借用外债的矛盾现象;更重要的是,由国家集中性储备制度造成的巨量储备,必须面临巨大的汇率风险问题,在现行汇率制度安排、十分缺乏规避风险工具、储备管理水平较低以及国际游资全球“游击”的情况下,一旦风险暴露,给我国的国民与经济的发展将带来巨大的损害。
此外,一个明摆的事实是,外汇储备的高企已成为人民币汇率上升的“公认”因素,也成为这几年一些国家攻击我国贸易政策和人民币汇率、强烈要求人民币升值的借口。基于这些基本的认识,国家外汇储备保持适度的规模与增速是明智的选择;国家调整集中性储备管理制度为分散型储备制度,是符合社会经济发展的正确举措。在目前我国外汇储备管理水平与运作机制还不是很完善的客观事实下,更应如此。
二、“藏汇于民”,迈向分散性储备是经济发展和我国外汇管理体制改革的必然,但要见实效仍需要一个过程
国家调整集中性储备管理制度为分散型储备制度的意图之一在于“藏汇于民”。藏汇于民的一个重要含义在于:从国家持有外汇为主逐渐放宽持有与使用外汇的政策限制,让民间更多地持有外汇。换句话说,国家可利用市场化手段分化过多的或是结构不合理的外汇储备,让企业、机构和个人更多地持有并进入外汇市场。这里特别注意,藏汇于民不等于国家把直接持有的外汇储备全部放弃,而只是把一部分的外汇储备通过一些路径转至老百姓手上。国家未来的外汇储备将是“藏汇于国”与“藏汇于民”的有机结合,其比例依据一定的制度或意愿来确定。我国改革开放的最高目的就是国富民强,藏汇于民也将为这一最高目标的实现添砖加瓦。
藏汇于民的另一个重要含义在于:扩大外汇储备持有与投资的主体,促使储备投资主体与策略的多元化,提高储备的经营效率和效益。原来的集中性储备以国家持有为主,但如前所述,国家目前的管理精力和水平有限,储备管理与运作效率并不是很高,每年所花的维持储备的各种成本很大,尚未能充分调动民间企业、机构、个人管理与经营外汇的积极性。因此,把部分外汇储备“转化”为企业运营的资本和居民的储蓄,这不但会使企业、单位和个人感到“富有”,而且还会促进他们积极、主动地采取措施经营手上的资产,规避市场风险。甚至,我国还可以借鉴国外的经验,有条件地授权境外的机构和个人,经营外汇储备,利用国内外两个市场、两种人力资源和不同的交易技术,为我国外汇储备的保值、升值作贡献。
当然,由“外汇新政”到“藏汇于民”,由藏汇于民到老百姓感到真正实惠,是需要一个过程的,任何一项政策的实施和调整都需要一些基本的条件和市场环境。从目前来看,外汇新政的作用更多地表现在为化解人民币汇率升值压力、扩大境内居民对外投资、改善国际收支失衡状况等方面创造了一个条件,其实效的获得还有待改革的进一步深入和范围的进一步扩大。
(本文作者为厦门大学金融系博士生导师、教授)