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实施城镇化战略,不断提高城镇化水平,这是落实科学发展观,建设和谐社会的基本要求;是发展农业、富裕农民、繁荣农村、缩小城乡差距的主要途径;也是世界各国走向现代化的基本经验。本文对近几年山东小城镇发展现状进行了客观描述,深入分析了山东小城镇发展中存在的主要问题,旨在促进山东小城镇的快速发展。
一、山东小城镇发展现状及主要特征
改革开放以来,山东省小城镇随着乡镇企业的腾飞,得到了较快发展。近五年来,全省各地认真贯彻落实《中共山东省委、山东省人民政府关于进一步加快小城镇建设的决定》,小城镇建设进入了一个新的快速发展时期,全省农村小城镇建设初具规模。截至2004年底,全省共有小城镇1479个,其中城关镇104个,其它建制镇1375个,占全部乡镇总数的83%。在全部小城镇中,平原地区901个,占60.9%,丘陵地区451个,占30.5%,山区127个,占8.6%。
全省小城镇镇区人口已达1426.7万人,占全部乡镇人口的18.3%。其中镇区人口10万人以上的有6个,5—10万人的有25个,3—5万人的有39个,1—3万人的有335个,1万人以下的1074个。镇区人口5万人以上的小城镇个数已达到31个,占全省小城镇个数的2%,1万人以上的小城镇个数已达405个,占27.4%。小城镇的聚集功能、经济带动、辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收功能得到充分发挥,小城镇经济社会发展呈现出以下特征:
1、小城镇规模扩大,质量提升
全省平均每个小城镇87.6平方公里,比1999年增长26.7%;户数1.36万户,比1999年增长36%;人口4.64万人,比1999年增长33.7%;劳动力2.6万人,比1999年增长38.2%,其中,非农业劳动力1.3万人,增长80.5%。
按镇区人口分组看,5万人以上的小城镇平均80.18平方公里,户数3.33万户,人口10.46万人,劳动力5.83万人,其中,非农业劳动力4.91万人。3—5万人的平均86.23平方公里,户数2.3万户,人口7.63万人,劳动力4.67万人,其中,非农业劳动力3.38万人。1—3万人的平均89.39平方公里,户数1.57万户,人口5.38万人,劳动力3.03万人,其中,非农业劳动力1.65万人。
2、经济实力大幅增加
全省平均每个小城镇财政收入1998.2万元,是1999年的2.68倍;财政支出1626.8万元,是1999年的2.40倍;企业个数419个,是1999年的2.09倍;企业实交税金2467.3万元,是1999年的3.57倍。
按镇区人口分组看,5万人以上的小城镇平均财政收入6561.7万元,财政支出4354.9万元,企业个数1473个,企业实交税金8685.9万元。3-5万人的平均财政收入4854.4万元,财政支出2742.2万元,企业个数976个,企业实交税金6244万元。1-3万人的平均财政收入2680.7万元,财政支出2155万元,企业个数639个,企业实交税金4184.9万元。
3、小城镇吸纳能力进一步增强
全省平均每个小城镇从业人员数2.6万人,比1999年增长38.2%,其中外来从业人员0.16万人,第一产业人员1.29万人,第二产业人员0.72万人,第三产业人员0.59万人。三次产业从业人员之比为49.62:27.69:22.69。
按镇区人口分组看,5万人以上的小城镇平均从业人员数5.8万人,其中外来从业人员1.12万人,第一产业人员0.91万人,第二产业人员2.76万人,第三产业人员2.15万人。3-5万人的平均从业人员数4.67万人,其中外来从业人员0.74万人,第一产业人员1.29万人,第二产业人员1.92万人,第三产业人员1.45万人。1-3万人的平均从业人员数3.03万人,其中外来从业人员0.24万人,第一产业人员1.38万人,第二产业人员0.92万人,第三产业人员0.73万人。
4、基础设施进一步完善
全省小城镇拥有汽车站753个,比1999年增加294个,增长64%;供水站924个,比1999年增加399个,增长76%。平均每个小城镇拥有集贸市场个数5.5个,比1999年增长39.4%;公路里程67.32公里,比1999年增加21.2公里,增长46%。
按镇区人口分组看,5万人以上的拥有汽车站41个,供水站41个,平均每个小城镇有银行、信用社6.77个,公路里程107.4公里。3-5万人的拥有汽车站33个,供水站47个,平均每个小城镇有银行、信用社4个,公路里程84.68公里。1-3万人的拥有汽车站233个,供水站263个,平均每个小城镇有银行、信用社2.78个,公路里程74.82公里。
5、居民生活水平大幅度提高
全省平均每个小城镇居民储蓄存款余额1.73亿元,是1999年的2.21倍,固定电话装机数量0.81万部,是1999年的4.5倍。
另外,平均每个小城镇移动电话拥有0.59万部,自来水普及率63.4%,生活用燃气普及率60.8%,有线电视入户率52.7%,都比1999年大幅增长。
按镇区人口分组看,5万人以上的小城镇平均居民储蓄存款余额6.3亿元,固定电话装机2.33万部,移动电话拥有2.62万部,自来水普及率85.5%,生活用燃气普及率82.4%,有线电视入户率81.1%。3-5万人的平均居民储蓄存款余额3.7亿元,固定电话装机1.41万部,移动电话拥有1.5万部,自来水普及率77.9%,生活用燃气普及率68.2%,有线电视入户率70.3%。1-3万人的平均居民储蓄存款余额2.4亿元,固定电话装机0.97万部,移动电话拥有0.83万部,自来水普及率69.6%,生活用燃气普及率66.9%,有线电视入户率60.9%。
二、小城镇发展中存在的主要问题
1、规划滞后,规模小,吸纳能力弱
城镇发展规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。然而山东省小城镇发展过程中,存在着重视建设而轻视发展规划的状况。一些地区出现了先建设、后规划或边建设、边规划,建设牵着规划走的不科学现象,导致城镇布局不合理,功能定位不清,低水平重复建设,资源浪费。
一般理论认为小城镇人口应为5万人以上,镇区人口2—3万人才能产生一定的聚集效应,而山东省小城镇起步低,发展缓慢。2004年,山东省小城镇人口超过5万人以上的有566个,占38.2%,镇区人口超过2万人以上的只有162个,仅占11%,平均每个小城镇镇区人口不到1万人。镇区人口是反映小城镇发展水平高低的重要指标之一,由于它的数量级低,造成小城镇发展空间和辐射区域狭小,对资源的利用能力小,对周边的资源和资金的吸引小,使城镇功能的发挥受到极大影响。同时,许多小城镇的基础设施配套水平不高,非农产业基础薄弱,缺乏有利的产业支撑,就业机会少,对农村劳动力吸纳力弱。这势必妨碍小城镇聚集效应的发挥和第三产业的发展。
2、与江浙沪粤发达地区相比存在较大差异
在国家统计局农调总队公布的2003年度小城镇综合发展指数前1000个小城镇中,山东省仅有49个,而江苏、浙江、广东分别达到了266个、268个和152个。
从人均财政收入看,小城镇综合发展指数前100名小城镇山东仅有6131万元,而浙江达到了22632万元,江苏达到了28724万元,广东达到了30585万元,分别高出山东2.69倍、3.68倍、3.99倍。
从人均财政收入看,浙江、江苏、广东分别为3185元、3813元、、1738元,而山东只有1138元。
从农民人均纯收入看,小城镇综合发展指数前100名小城镇,江苏、浙江、广东依次为6972元、8104元、8117元,而山东仅为4447元,三省分别高出山东56.8%、82.2%和82.5%。
3、资金筹集渠道过于单一,主要依靠政府投入
目前,小城镇的投融资体制虽呈现出多元化的特点,但政府仍然是最重要的投资者,各类企业、个人参与投资的很少,在吸引社会资本上缺乏有效的机制,不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。而随着农村税费改革工作的进一步推进和深化,乡镇财政状况紧张、资金短缺现象比较普遍,不利于小城镇的健康发展。
4、相关配套体制改革没有完全到位,引导性政策措施不配套。
当前小城镇建设中仍存在一些政策和体制性障碍制约了小城镇的发展,如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善,小城镇发展的环境尚未真正形成。受上述制度约束,农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农,就业者“离土不离乡,进厂不进城”,农村剩余劳动力只“流动”不“转移”,导致农村工业与农村城镇化相分离,制约了小城镇的快速发展。
5、部分小城镇的生态环境趋于恶化
由于有些地方对生态环境问题重视不够,在小城镇发展过程中掠夺性开发利用资源,污染破坏了生态环境。突出表现为:一是城镇发展建设不当对一些重要生态功能用地造成新的破坏;二是城镇发展环境管理跟不上,环境基础设施建设滞后,导致污染加剧;三是城镇周边农村生产和生活污染依然严重,在一定程度上制约了城镇环境质量的改善;四是一部分乡镇企业,科技含量不高,很少考虑“三废”治理和环境保护,甚至把在大城市无法立足的污染企业转移到小城镇,使小城镇的生态环境日益恶化。
三、对策建议
1、进一步提高对发展小城镇重要性的认识
坚持大中小城市和小城镇协调发展是十六大提出的重要政策,党的十六届五中全会,又建议将促进城镇化健康发展写入十一个五年规划。发展小城镇是落实科学发展观的重要内容,是消除城乡差别,实现农村小康的必然途径。要充分认识发展小城镇的重要性,在思想上、行动上高度重视小城镇建设。在新形势下,抢抓机遇,克服困难,认真贯彻落实好省委、省政府关于发展小城镇的一系列方针政策,根据本地情况,因地制宜,制定切实可行的政策措施,努力加快小城镇发展。
2、科学规划,提高可持续发展能力
规划是建设的龙头,是生产力,规划必须先行。要遵循城镇化发展规律,按照“统一规划,合理布局,因地制宜,各具特色,保护耕地,优化环境,综合开发,配套建设”的原则,抓紧编制统一协调的小城镇发展规划。全省可在中心镇建设的基础上,进一步重点抓好50个区域性小城镇建设,要从合理的区域发展的需求角度,做好科学规划工作,注重人口、资源、环境的协调发展,与中心城市配套规划,形成城镇一盘棋,周边城镇相互呼应的系统效应,使小城镇成为联接广大小集镇、农村与城市的桥梁和纽带。
3、大力发展特色经济,立足于为农业服务
各地要从本镇的区位、资源、经济基础等实际情况出发,选准适合自身实际的经济发展路子,努力培育支柱产业、特色市场,以优势产业和特色市场强镇富民。
在突出特色的同时,注重以农业产业化带动城镇化。农副产品是发展小城镇的天然秉赋,农业产业化的发展,可以形成种、加、销“一条龙”的产业链条。通过培育各类农业产业化经营的龙头企业,形成农副产品的生产、加工和销售基地,既可以促进农业生产的发展,又可以推动小城镇快速发展。
4、发挥区位优势,发展民营经济
苏浙粤小城镇发展快,主要得益于长江三角洲、珠江三角洲的区位优势和民营经济的较快发展。山东省小城镇要进一步加快发展也要遵循这一规律,一是必须充分利用毗邻日韩和地处环渤海经济区域的优势,紧紧抓住省委、省政府加快半岛城市群建设、半岛制造业基地等重大战略机遇,找好位置,积极置身于区域经济发展的洪流中,在区域经济产业分工中寻得一席之地。二是大力发展民营经济,没有民营经济的发展,就谈不上小城镇的发展和壮大。只要民营经济这一亮点能够亮起来,山东小城镇就获得了较快发展的原动力。
5、深化改革、治理环境,完善小城镇发展的政策和制度建设
深化户籍制度改革,逐步实现城乡户籍的一体化管理。还农民以“国民”待遇,确保进城农民在工资、劳动保障、医疗保险、子女上学等方面与城镇居民享有同等待遇,鼓励有资金、有技术的农民向小城镇聚集。积极培育和完善劳动力市场,最终形成城乡人口有序流动的机制。
完善农村土地流转制度。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下,对进镇落户的农民,根据本人意愿,保留其土地经营权,并允许其依法有偿转让;处理好小城镇建设合理用地与严格保护耕地的关系,引导农民宅基地的有序流转,调整土地利用结构,盘活存量土地,妥善解决城镇建设用地。
探索小城镇社会保障制度的改革,逐步破除城乡分割的社会保障体制。要依靠社会各方面的力量,充分发挥国家、集体、个人的积极性,建立和完善包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等一系列社会保险体系,以解决进入小城镇农民的基本生活保障,解除他们的后顾之忧,确保社会的长治久安。
深化投融资体制改革,改善小城镇建设的融资环境,创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制。消除金融歧视,实行公平有效的支持中小企业、非公有制企业发展的金融政策,建立面向城镇中小企业、农村乡镇企业的金融体系。
6、坚持科学发展观,实现增长方式转变,创造一个良好的生态环境
深入贯彻科学发展观,正确处理好当前利益与长远利益的关系,处理好人口适度增长、经济社会稳步发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系,大力实施“蓝天、碧水、绿地”工程,坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业,创建人与自然相和谐的城镇生态环境。(山东省统计局)