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9月27日,个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会在北京举行,就个人所得税修正案草案中的个人所得税“起征点”问题向社会广泛征求意见。这也是我国2000年7月施行《立法法》以来,列入常委会议案的第一次听证,具有里程碑意义。8月23日,个人所得税法修正案草案正式提交十届全国人大常委会第十七次会议审议,这一草案的修改主要包括两项内容:一是提高工资、薪金所得免征额,将个人所得税的工薪所得费用扣除标准从800元提高到1500元;二是要求高收入者自行申报纳税。9月19日,国家税务总局又公布了《个人所得税管理办法》,提出要逐步实行“一户式”的管理和对高收入者的重点监管等诸多措施。
目前关于个人所得税的起征点、如何加强个人所得税的征管以及我国个人所得税改革的未来走向这些都成为社会关注的重点。针对这些问题,天津日报《经济周刊》邀请学者以及财税、法律方面的专家举办了一次主题沙龙,来宾对此进行了热烈的讨论及分析。
本期嘉宾
天津英特税务师事务所注册税务师邢艳萍
禾源律师事务所律师杨涤球
天津财经大学财政系副主任黄凤羽副教授
南开大学经济学院讲师周京奎博士
个税改革 公平为导向
主持人:8月23日《个人所得税法修正案草案》提交人大常委会审议后,今天正式召开相关的听证会;9月19日,《个人所得税管理办法》出台,这都说明我国个人所得税的改革正逐步提速。那么个人所得税改革对人们影响到底有多大呢?
邢艳萍:我觉得这次个税改革的根本目的还是主要在调整社会分配不公的问题,个人所得税作为平衡收入的工具,应该向高薪阶层征收。但我认为,目前我国个人所得税征收基数过大,缴税比例过高。这次修正草案提高了征收的标准后,一定程度上应该可以减轻工薪阶层的纳税压力。
杨涤球:我认为这有两个问题要说明,一个是对于效率和公平的税改目标的平衡,就是说在改革的初期,效率是优先的,但是到了改革的攻坚阶段,社会公平就成了亟待解决的问题。
还有需要把握的是,就个税改革目标来说是以政府增加财政收入为目的,还是调节收入以达到缩小贫富差距为目标。我觉得目前的个人所得税改革,更趋向于后者。
黄凤羽:我认为对于税收来说,效率和公平都应有所兼顾,而对于个人所得税来说应该更侧重于公平的目标,从它的性质上说,它是属于非中性税的,不是仅仅为了增加财政收入的一个税种。从这一点上来说,个税改革引起社会广泛的关注是由它本身性质所决定。
8月23日出台的草案,以及随后的9月19日出台的管理办法都说明了改革推进速度的加快。但我认为,这些措施象征意义要比实际影响效果更大一些。
周京奎:我和前面几位的观点基本是一致的,一方面,个人税改反映的这个问题,其实是社会分配的问题,整个改革的制度是往公平的方向倾斜的。此外,我认为启动个人所得税改革对我国扩大内需有着较大的意义。
主持人:我国的个税改革为何选择在目前这样的时机加速推进呢?
黄凤羽:个税改革是在我国经济快速发展,财政形势较为乐观和财政负担能力已较强的背景下提出的。2004年,我国全年的税收不包括关税和农业税,已经达到了25718亿元,增幅达25.7%,其总额和增幅都达到了历史最高。因此,我国财政有能力承担和消化可能因为个税改革带来的收入减少,所以从改革时机上讲是成熟的。还有一点就是现在我国的贫富差距问题影响了社会的稳定发展,这也要求个人所得税进行相应的改革。
杨涤球:近年来,我国的贫富差距有所扩大,基尼系数已经达到了0.465,这加大了社会不稳定的因素,这次个税改革反映了国家在立法层面上的先行试点,随后可能在遗产税、消费税、财产税等一系列税种上进行改革。
起征点调整 谁将受影响?
主持人:如果起征点按照草案的提议调整为1500元,哪一部分群体将受较大的影响呢?
黄凤羽:起征点的调高主要还是减轻了中低收入纳税群体的负担,但是实际影响并不是非常大。尤其对高收入的人群来说,这种影响是非常小的。可以看到,对于一个1500元月收入的个人来说,在800元为起征点标准时应缴税额为45元,占其收入总额的3%,但调整后就不用缴了,这一收入水平的群体受起征点调整影响最为明显;对一个月收入为3000元的个人来说,他的应缴税额从原来的205元下降为125元,降幅占其收入总额的比例为2.6%;而对于月收入1万元的人来说,这一比例就降到了1.4%;对于月收入10万元的人来说,这一比例则更是降为0.2%。可以说由于起征点上调而使其少缴纳的税额对不同收入人群的影响不尽相同。
周京奎:高收入者的消费需求基本上已经得到满足的情况下,个人所得税恰恰对中低收入者影响较大。对中低收入者来说,他们的消费弹性相当大,即便只交10元钱的税,对其消费支出也有一定的影响,而中低收入群体的消费增加更有利于扩大内需。因此,个人所得税改革对扩大内需直接影响很小,但带来的扩散效应却很大。
主持人:在听证会上,表态的28位听证陈述人中,赞成将减除费用标准由800元提高到1500元的有12人,认为应该高于1500元的有14人,认为应低于1500元的仅有2人。那么,个人所得税起征点为多少才合理呢?
邢艳萍:起征点由800元调整至1500元这一幅度并不是很大,我也认为改革力度上还应有所加强。今年以来,天津市个税的征收标准已经提高到了1200元,可以说已经先行一步。
杨涤球:我觉得听证会所讨论的1500元的起征点标准不算高。目前,我国工薪阶层纳税收入占个人所得税总收入的65%,有一种观点就是说,这种起征点其实是定高了,造成税款的无形流失,但据我推算,将免征税额调整到1500元,大约将减少200亿元的国家财政税收,这对我国整体财税收入的影响是微乎其微的。要达到税改目标,缓解社会贫富差距的问题,我认为把起征点定在5000元比较合适。
黄凤羽:对于起征点到底应该是多少的问题,有一组比较数据也许能说明其中的问题:1981年我国城镇就业者的平均月收入在40元左右,800元的标准在当时是城镇就业者平均工资近20倍。而到了2004年全国城镇就业者平均月收入达到1600元左右,如果按照20倍的比例确定起征点的话,那么现在确定的起征点就应当是3.2万元左右。1981年我国平均每人可用于生活费的收入为463元;而2004年城镇居民人均可支配收入为9422元,比1981年增长了约20倍。如果以这个增长速度类推,现在个税免征额标准应为1.6万元左右。我国1981年国内生产总值为4862.4亿元;2003年为117251.9亿元,比1981年增长了约24倍。如果以人均占有财富同步增长来类推,现在个税免征额标准应为1.9万元左右。
周京奎:我认为确定的起征点是否恰当,要看以这样的起征点征税是不是影响到了居民的生活消费。如果以1500元为起征点并不会实质影响收入高于这一水平居民的正常生活,那么这样的起征点也是合理的,而且扩大税基,增加我国的财政收入。而且目前我国的发展建设对资金的需求还是相当的迫切,例如医疗保障体系的建设、三农问题的解决都还需要大量的资金。
主持人:从听证会进行陈述的代表发言来看,大部分代表还是认为1500元偏低,也都提出了不同的建议。但如果定为5000元是不是高了一点?
杨涤球:我觉得有两个原因,首先是从立法的角度说,国家立法应该有一定的前瞻性,应该充分考虑到国民收入未来的增长空间。正如以前我国把个税标准定在800元,这和当年人均收入水平相比是非常高一样。其次,从其他国家的立法经验看,虽然各国个税立法有着各种不同的标准,但通常征收点都是比较高的。
黄凤羽:如果单单从数字看,刚刚杨涤球律师说的5000元的标准都低了。但是我们要看到一个国情的变化。上世纪80年代我国人均收入虽然较低,但国家提供了较高的福利保障,因此如果仅仅以收入来衡量是有偏差的。而且,我国个人所得税的出发点当年是面对外籍人员的,并不包含调节贫富差距的功能。现在个人所得税的职能有了变化,考虑到这些,1500元的起征点确实仍有些低。
主持人:在听证会上,财政部税政司司长表示,我国确定1500元扣除标准时已适当兼顾了东部地区生活费用支出较高的现实情况,全国统一扣除标准有利于税收公平。对于起征点实行国家统一标准还是由地方在这一基础上实行弹性起征点这一问题,各位怎么看?
周京奎:我认为,我国个人所得税起征点的设定必须考虑到我国仍是发展中国家,地区发展不平衡这么一种现状。个人所得税起征点不应当采取一刀切的形势,例如必须考虑到东部沿海的一些大城市与内陆省份城市的居民收入水平差距非常大,因此是否可以按地区划分来确定不同的个人所得税起征点。
杨涤球:我的观点与周博士不同,我认为还是应当采取“一刀切”的方式,并且以较高的起征点征收,例如以5000元为起征点。因为东部的发展之初,国家予以了很大的财政支持,逐渐收入水平有了较大的提高,而广大的中西部地区相对来说收入较低。如果实行地区税收差别待遇,不但起不到合理调节收入分配的作用,还会加大不同地区收入差距,形成税收逆向调节,不能发挥东部发达地区支援中西部发展的作用。
就个人所得税的流向来说,应该是“取之于民,用之于民”。对中低收入群体少征收一些个人所得税,也有利于他们个人财富的积累,从而逐步改变这些地区经济落后的状况,这也符合国家整体经济战略规划。
有效实施 依赖征管体系建设
主持人:人们已经能够较为清晰地看出这次个税改革的取向,但在具体实施过程中可能遇到怎样的问题呢?
黄凤羽:个税征收点调整表明了改革的实质性推动步骤,同时这也是在试探民众和社会对此的反应,依据反馈效果再推动下一步的改革,是一个循序渐进的过程。
目前看来,这一草案中对中低收入者的照顾性政策很直接有效,但是对于高收入者的制约性政策就不是很到位了。例如,个人所得税法修正案草案对于高收入者自行申报纳税的要求在细节的要求上没有准确的条例规定,在以后的实施过程中可能达不到应有的效果。随后的9月19日出台的管理办法就具体了很多,在方向明确的同时也细化了一些征管措施,比如提出了加强个人所得税征管的“四一三”工作思路。但我认为这还有待于进一步的细化。
邢艳萍:个人所得税最初征收的出发点就是针对富人,到现在个人所得税所发挥的作用已经与其初衷不太一致了。关于起征点的设定,不仅仅是800元调整到1500元的问题,实质牵涉到更为深层次的问题,就是对于高收入人群纳税的管理,究竟用什么样的方法才能达到公平的目的。
杨涤球:我觉得今后需要加强的主要还是在法律的操作性上,就是执行中的漏洞要在今后不断的填补和更正,这可能也是和我国的法律环境有关吧。我们需要一套比较完善的实施机制对税收进行制约。国外有很多我们可借鉴的地方。
主持人:在降低了中低收入者负担的同时,如何保证对高收入者个税的征收呢?主动申报制度是否有可能发挥其作用?
周京奎:这种公平可能更多是建立可行的约束机制,比如最近出台的个人所得税管理办法中提出建立个人收入档案的制度,实现个人收入一户制的管理等等,这些措施如果能有效实施将加强对高收入者个税的征收。
另一方面来看,从1996年到2005年,我国居民工资收入总额与GDP的比值一直呈现下降的趋势,这意味着我国GDP的增长没有给以工资为主要收入途径的居民带来更大的利益。在经济不断发展过程中,收入差距进一步拉大。这种状况下,降低中低收入者负担、保证对高收入者个税的征收就更为必要。
邢艳萍:对于一些高收入和潜在收入者来说,征管的难度都很大。我觉得还是要建立起完善的信用机制,比如说对个人所得收入信息的搜集应该是各个税收及相关部门的协调统一工作,比如建立收入实名制,从源头上作好把关和管理工作。虽然是增加了个税管理的成本,但从长远的效果上讲还是有效率的。
杨涤球:目前征管的难度较大,同时征管制度本身也存在一些漏洞。一小部分人正利用这些漏洞进行逃漏税。而另一方面,我国对于逃漏税的惩罚机制不够严厉,使得这种逃漏税的机会成本很小,这是我国亟待改进的方面。
黄凤羽:其实,通过个人所得税来调节收入的原则,从经济学角度上说是属于再分配层次的。我认为在关注个人所得税调整的同时,更应当保证初次分配的公平,这才是解决问题的根本。现在讨论的关于个人所得税的调整其实是一个补充,是对初次分配进行的一种事后修补。
主持人:国外个税征管体系方面有什么值得我们借鉴的呢?外籍人士在中国的个人纳税情况如何?
黄凤羽:如果参考国外的个税制度,其中很多方面我们都是可以学习的,比如个人信用制度、家庭税收取制度,借鉴这些经验的同时又必须考虑我国的具体国情下的可行性,也就是是否具有可操作性。
邢艳萍:一些外籍人员纳税时,特别是我接触的一些客户,也不是一种主动的态度。实际上,他们很重视自己的纳税义务以及所享有的权利是否对等,因而他们也会很仔细地分析自己到底缴了些什么税。
主持人:以上种种都体现出人们对于纳税行为理解的深化,人们应当怎么正确理解纳税呢?
周京奎:我觉得主要还是一种理念的问题,这需要整个社会和公民在意识上要建立纳税义务的理念。
黄凤羽:我想这个问题应该从税收的意义来说,个人所得税实际上是个人为他所享受的公共服务纳税,这可能包括公共设施的使用等等,这就说明了每个人都是有纳税的义务的,而在承担这种义务的同时也要考虑每个人的负担能力,我觉得我们在看待个税改革的时候应该有这种纳税人的义务的认识,并且不是单单从收入的多寡上来衡量这种义务的大小,至于负担能力和税收归宿,我想这就是个税改革的细化方案需要考虑的地方了。
相关链接
个税改革大事记
1980年9月1日
第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》。我国的个人所得税制度至此方始建立。
1993年10月31日
第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》的修正案,规定不分内、外,所有中国居民和有来源于中国所得的非居民,均应依法缴纳个人所得税。
1999年8月30日
九届全国人大常务委员会第11次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,把个税法第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目删去,而开征了《个人储蓄存款利息所得税》。
2002年1月1日
个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。
2005年7月26日
国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税税法修正案(草案)》。
2005年8月23日
在京举行的全国人大常委会第十七次会议首次审议个人所得税法修正案草案。
2005年9月19日
国家税务总局颁布《个人所得税管理办法》(以下简称《办法》),从制度建设、技术手段、管理规范等方面,系统、完善地提出了进一步规范和加强个人所得税征收管理工作的方式、方法。