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7月14日上午,天津市召开行业协会与行政机关脱钩工作动员会,安排部署行业协会与行政机关脱钩工作,这成为天津市行业协会进入全面改革的一个标志。会上,市发改委公布了行业协会与行政机关进行脱钩的具体时间安排表,同时,市民政局相关负责人也就即将于8月1日起实施的《天津市行业协会管理办法》进行了解释说明。自市政府把加快中介机构和行业协会发展作为今年的一项重点任务以来,各行业协会的主管部门、社团局、民政和工商管理等部门都给予了极大的关注。
行业协会的脱钩能否按照时间表的规定在年底之前完成,它们又将如何应对面临的困难和机遇,焕然一新还是从此沉寂,人们拭目以待。
行业协会“脱钩”年底完成
2005年6月30日,天津市人民政府批转天津市发改委关于行业协会与行政机关脱钩实施意见。在此基础上,7月14日天津市召开了规模不小的“全市行业协会与行政机关脱钩大会”,300多与会者代表着本市137家行业协会出席。会上宣布,“按照8月1日即将实施的《天津市行业协会管理办法》牗以下简称《办法》牘,天津市所有行业协会今年年底前将全部与行政机关脱钩。”
按规定,今后天津行业协会一律不具有任何行政职能,行政机关要把行业协会可以管好的社会事项交给行业协会,行政机关对各行业协会要同等对待,不得擅自设置区域性、行业性或部门性的执业限制;国家公务员一律不得在行业协会任职,凡是在行业协会任职的必须辞去公职。
“脱钩后行业协会将转型为社团组织,去除行政色彩。这次行业协会管理办法规定,行业协会的职能将定位为行业服务、行业自律、行业代表、行业协调职能,协会通过服务、自律体现在行业中的作为,彻底改变过去的‘二政府’角色。”发改委副主任胡权介绍。
正如市领导同志在动员大会上指出的,历史地看,本市行业协会在服务企业、开拓市场、行业自律、协调政策等方面作了大量的工作,但由于行业协会大多是在政府部门的组织下,自上而下成立的,所以行业协会与行政机关有着千丝万缕的联系,带有强烈的官方、半官方色彩。胡权认为这种状况长期存在,会造成行业协会缺乏独立的运作能力和自治能力,难以真正发挥行业协会自律、协调、服务的作用。统计资料显示,天津市有39家行业协会与政府部门合署办公,有的行业协会就是行政部门下属的一个处室;有55家行业协会领导职务由现职行政领导兼任;还有部分行业协会虽然是由企业发起设立的,但它们是从原行政局转制延续下来的,从而协会的主要领导及工作人员大部分由国有控股集团公司的主要领导及派出人员担任。
无论是需要脱钩的还是需要进一步规范的行业协会,都已经开始积极应对。据拍卖行业协会秘书长王介绍,该行业协会2002年11月26日成立伊始就是由58家拍卖企业自发组织、服务行业的中介机构。建委下属的某协会的秘书长对记者说,“行业协会就应该是市场经济自我完善与发展的产物,是在同行业企业自愿基础上结成的维护自身利益的联合体。”
我国一直没有对行业协会统一的实体性单行法律法规,《社会团体登记管理条例》是对所有社会团体的统一规范,没有针对行业协会的特殊规范。本市此次出台的《办法》,对行业协会的定义、性质、地位、设立条件与政府关系等方面以行政法规的形式予以了确认。有专家指出,这将有力地加强天津市行业协会对行业发展的推动作用。
政会分开重在政府职能转变
据了解,这次行业协会改革协会和行政机关脱钩是重点之一,另一块内容,是政府部门要把一些微观的经济管理职能逐步授权给行业协会。行业协会自立门户,不仅考验着协会在市场中的生存发展能力,也将对政府职能加快转变提出挑战。
胡权介绍说,以往的管理体制在加强对协会管理等方面起到了一定的积极作用,但也造成协会较为严重的“官管”思路,对行政业务主管单位依附性强,缺乏独立性,没发挥出应有的作用。为了使行业协会真正成为自发组织、服务企业、推动行业发展的市场主体,政会分开已是势在必行。
为了切实推进政会分开,天津市成立了市行业协会脱钩工作领导小组,下设行业协会脱钩办公室,同时建立了脱钩工作联络员制度。胡权告诉记者,实现行政机关和行业协会脱钩,重点在于切实转变政府职能。应该仔细分析哪些职能是不应该由政府包揽,而应当转移或委托给协会。对于行政机关转移或委托给行业协会的职能,必须采取规范性文件和签署协议的方式予以明确。在《办法》中第二十三条提出,“政府及其工作部门应当引导、推动行业协会独立行使职能,并根据实际情况,逐步将行业统计调查、行业评估论证、行业技术标准制定和行业技能资质考核等行业协会能够自律管理的事项移交行业协会承担”,并在第二十四条中,明确了行业协会承担相关职能所必须具备的条件。胡权还指出,脱钩具体包括人财物、职能以及编制的脱钩。《意见》中明确提出“国家公务员(含参照、依照公务员管理的工作人员)一律不得在行业协会任职,凡是在行业协会任职的必须辞去行业协会职务或公职。”
天津市医药行业协会常务副会长王玉婷表示,虽然医药行业协会成立四年以来取得了一些成绩,但发展始终受到一定的局限,原因是协会缺乏相应的职能。《办法》中也针对这一问题做出了明确的规定,但关键还要看是否能落实,其中有一定的难度。她还表示,正面临改选的关键时期,协会将依照《意见》和《办法》的相关内容作进一步的规范,例如调整协会领导班子构成、让协会覆盖到更多的民营企业等。
茶叶协会秘书长谭肇荣接受采访时认为,行业协会与行政机关脱钩,按市场化模式运作,对于行业的发展将发挥更大的作用。相对来说,茶叶协会在行业协会改革上“早走一步”,据介绍,2003年年初茶叶协会的换届选举,由以往的上级业务主管部门指派模式转变为依照“公开、公平、公正”原则的民主选举,“这两年来,我们已经体会到市场化运作后不同于以往体制下的种种滋味,更加注重服务会员”。城市规划协会秘书长姚胜利认为,就目前来看,城市规划协会离退休人员确实占据了一定的比例,但脱钩之后,这一比例将慢慢减少。2004年9月新一届常任理事的选举采取了自荐、民主评议以及竞聘的方式,这大大补充了协会内的年轻“血液”。
谭肇荣认为,在行业协会与行政机关脱钩之后,有两个重要问题可能是各行业协会都会面临的。首先是资金问题。由于没有相关行政机关的拨款,而会费收入目前来说可能较少,不足以支撑协会的各类活动;其次,协会不具备任何相关职能,协会的权威性将面临考验,部分会员可能认为“协会有或没有都无所谓”,协会依靠自己的服务确立自己的认知度需要一定时间过程。
胡权表示,观念转变对于顺利脱钩至关重要。由于脱钩之后,行政人员不再担任行业协会的领导职务,行业协会就将面临选举新一届领导的问题,在这么短的时间内把行业中德高望重的人选举到行业协会中来还有一定困难。与业务主管部门合署办公的一位行业协会秘书长表示,推行行业协会与行政机关脱钩本身是一件好事,但是明确规定在年底前就全部完成可能会出现一些问题,这么短时间内可能难以实现新老协会的平稳衔接,甚至可能出现协会完全丧失活动能力的情况。
行业协会即将进入整合期
这一次的行业协会与行政机关的脱钩,重点在于对原有的各行业协会进行改革和规范。同时,新颁布的《办法》明确规定了设立行业协会的标准。天津工商联房地产商会秘书长齐世宏表示,这次出台的《办法》对于商会而言是一个好消息。过去商会由于缺乏相应的法人资格,在开展各种活动时遇到了一些障碍。“按照《办法》的规定,工商联的各家商会都具备了申请行业协会的登记资格”,他向记者透露,天津工商联房地产商会正在积极准备相关申请手续。
这次《办法》的出台也改变了以往“一业一会”的概念,其中第十条指出:“行业协会可以按照行业设立,也可以按照职业、产品、经营方式或服务功能设立。行业、职业和产品的分类标准按照国家标准执行”。相关人士认为,随着《办法》的实施,将催生出一批新的行业协会,由于企业可以按照自身的意愿参加或退出协会,这给原有行业协会带来一定的竞争压力。“现在还说不好哪家行业协会或商会能生存下来,这将由市场来选择。一些服务质量不高、缺乏公信力的协会,就有可能在新的竞争中退出”。
有专家表示,这次行业协会与行政机关脱钩,让行业协会进入一个调整、整合的阶段。胡权认为,对于概念太过宽泛的行业例如机械、电子,“一业一会”的形式或许就不太恰当。因而她建议,在新设立行业协会的过程中,应当注意适度细化行业分类,使行业协会有其代表性并提供更好的服务。
据了解,天津目前有些行业协会处于瘫痪状态。其中原因是多方面的,例如有些行业协会的瘫痪是由于相关行业的萎缩所造成的,如传呼机行业、副食行业;而有些协会则是因为活动开展不利而逐步萎缩。由于各协会情况不一样,目前脱钩的具体工作比较复杂,但最终目标是将它们全部变成独立的社团法人。“从脱钩办的角度来看,必须把工作做细,一个项目一个项目进行研究。”胡权这么对记者说。她还表示,这次改革并不会针对某一个或一些行业设置特殊的政策优惠,“政府的主要任务在于营造一个适合行业协会发展的大环境,应尽量减少对企业以及协会具体操作的干预”。
天津市医药行业协会秘书长马仲华表示,在设立行业协会的过程中,必须把握好度,否则容易陷入混乱的局面。太多过细的行业协会的出现,会给行业协会的管理带来一定的困难,因此,在一些较大的行业协会内部成立相对应的专业委员会可能是更为现实的选择。
有专家指出,只要一个行业兴起,其对应的行业协会就会随之建立,协会对相关行业的发展有很大推动作用,因而有必要加快发展新兴行业和领域的行业协会。行业协会的管理部门,要制定一套科学规范的绩效考核评价体系。对于那些业务开展不利、服务水平不高、会员满意度较差的协会要责令其限期整改;整改后不见成效的要取消其协会资格;由行业内企业通过选举或其他方式自发组织该行业协会。同时,要打破部门界限对业务交叉、重复设置的行业协会进行合并,对行业特点不明确的行业协会进行梳理,对具有垄断性、中介服务特点不明显的行业协会进行调整;对不符合国家产业政策发展方向的行业协会逐步淘汰。通过重组、整合加快行业协会向专业化、国际化、社会化方向发展。温州市行业协会的发展就是一个很好的例子。温州市1999年颁布了《温州市行业协会管理办法》,2001年针对25个重点行业协会进行考核、规范和扶持,极大地促进了行业协会发展,出现了一批有影响、有实力的行业协会,如温州市烟具行业协会、服装商会、鞋革工业协会等,它们为行业的发展做出了很大贡献。
“断奶”后路在何方
天津市商务委卞瑞明副主任介绍,商务委下属的31家行业协会将在脱钩后实现自治。从行业协会的历史发展来看,“自治”是其效率最高、效果最好的自我组织形式。如果说,成立之初的行业协会较多挂靠在行政机关或国有企业,曾充当过“二政府”的角色,存在着政会不分的现象,或利用权力“越位”的情况;那么,与行政脱钩而走向市场,实施“自治”的行业协会如何在市场上生存就是一个严峻的考验。
在市场中求生存谋发展,商会的经验值得借鉴。天津市工商联服装商会成立七年,已经发展成为一个拥有120多家会员企业的行业代表,用秘书长艾军的话讲就是“办得很火,每年收的会费足够用”。艾军认为,行业协会要生存服务是根本。他说:“在行业内赢得企业对你的信任靠服务,在本行业谋得发展靠的也是服务。目前服装商会正在开展境外培训、厂校联合、院企挂钩等受企业欢迎的服务。”他还向记者介绍了商会为会员企业维权的案例,日前由服装商会出面为几家会员企业清讨债款。“商会就像企业的娘家,有困难找我们。我们的职责就是‘对上’起到桥梁纽带的作用,对政策法规上传下达;‘对下’就要全方位服务企业;‘对外’与国际接轨,让中国的企业以有组织的面貌来面对国际贸易中的冲突与摩擦。”
《办法》指出,政府部门将逐步向行业协会移交或委托相关职能,这也正是目前行业协会发展中关心的重点所在。然而职能转移需要一定的时间过程,不可能一蹴而就,这需要在实践中进行摸索。曾被评为“天津市先进社会团体”的医药行业协会在这方面进行了有益的探索。该协会成立四年来在没有政府委托相关职能的情况下,不仅生存下来了,而且闯出了自己的发展路子。医药行业协会秘书长马仲华认为,行业协会想发展就要“少做锦上添花的事,多做雪中送炭的事情”,协会的主要职能就是帮企业解决难题。今年5月11日到14日,第五次全国医药行业协会会长、秘书长座谈会在天津召开,全国24个省市医药行业协会共同商讨对策应对国家发改委即将出台的政策,即首批22种药品将大幅降价,平均降幅60%。与会代表一致呼吁:药品降价要考虑企业承受能力,从发展民族工业的角度出发,降价应该分步实施,一次降幅在20%左右较为适宜,要给企业留有研发与拓展空间。行业协会代表行业内企业上书国务院,国务院已把意见批复给国家发改委,建议谨慎出台该降价方案。发挥协会与政府对话功能,为企业解决发展中的问题,将是社会主义市场经济条件下行业协会应该肩负起的责任。
十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中针对行业协会的发展指出:“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构,按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”这也决定了行业协会发展必须坚持的原则,未来行业协会的发展方向只能是“市场化”。对于行业协会的市场化,有关专家认为有三个要点:一是公开、透明;二是双方自愿;三是坚持“契约”原则。胡权接受记者采访时表示,“脱钩后协会的发展模式应当是按照章程为企业服务。”拍卖行业协会秘书长王认为,市场化原则下建立的行业协会其着眼点就在企业,为企业提供服务是协会的最根本任务。
在推动行业协会发展过程中,政府必须找准自身的定位。胡权认为,“资格、资质的认定还要政府来定,而政府部门一个处室就这么几个人,怎么管得过来?”某行业协会副秘书长接受采访时表示,“其实政府部门一部分职能是完全可以由协会来承担的,而且这些职能在政府手中却不一定能真正做好”。据统计,在本市保留的737项行政许可事项中,约30%属于资格资质认证,行业准入及生产许可事项。这些数据表明,政府现在还有较多的精力放在微观环节中,这些职能完全可以委托给行业协会。例如由行业协会成立专家委员会,对资格资质、行业准入及生产许可等申请进行初审。这样政府只需加强对专家委员会行为的监督和检查,将大大减轻负担。此外,凡是行政机关转移或委托给行业协会的职能,都应采取制定规范性文件或签署协议的方式予以明确,并对现有规章制度、工作流程进行相应的修改。
在《办法》第二十四条中,明确了行业协会承担相关职能所必须具备的条件。胡权认为,要承担这些政府转移的职能,行业协会还要苦练内功,达到获得授权的必须条件。
行业协会组建标准
发起组建行业协会,应当符合下列条件:
(一牘具有6名以上已在本市取得营业执照并连续经营两年以上的企业、个体工商户或者其他经济组织作为发起人;
(二)发起人已达到或者承诺在6个月内达到拟吸收入会会员占全市同行业经济组织总数20%以上,或者营业额占同行业营业额的50%以上;
(三)有发起人共同推举产生的拟任负责人;
(四)章程草案符合有关法律、法规和本办法规定;
(五)法律、法规规定的其他条件。
协会承担相关职能所需条件
政府部门向行业协会移交有关职能,或者委托行业协会承担有关公共服务职能,应当在市行业协会主管部门的指导下,选择符合下列条件的行业协会:
(一)具有与所移交的事项或者受委托的职能相适应的专职工作人员;
(二)具有承担相应法律责任的能力;
(三牘其单位会员数量应当达到本市同行业经济组织总数的51%以上,并且单位会员年度营业额应当达到同行业年度营业总额的51%以上;
(四)国家和本市规定的其他条件。摘自《天津市行业协会管理办法》