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2005年4月22日,市政府第48次常务会议审议通过了《天津市企业国有资产监督管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),这是推进本市国有资产管理体制改革的一项重大举措,本市国有资产监督管理法律法规体系得到进一步完善。《暂行办法》是天津市国资委成立后出台的第一个有关国资管理的政府规章,受到了各方关注。天津市国资委这个去年6月18日挂牌成立的新机构,被寄予厚望,希望它挑起国有资产保值、增值的大梁,改变过去“老板加婆婆”的管理模式。天津市国资委负责人认为该《暂行办法》的出台意义深远,标志着依法监督管理国有资产迈出了坚实的一步。
三年打造监管体制法规先行
天津市国资委的任务简单而艰巨——用三年左右的时间,基本建立起比较完善的国有资产监管体制框架。
三年中,天津将依托国资委加快推进政企分开的步伐。以前政府管国有企业,既是出资人又是社会管理者,既是老板又是婆婆。所以企业在某种程度上不是独立法人,只是一个工厂而已,因为它的资产、人员都随时受上级调动,产品实行计划管理。成立国资委就是要改变这个状况,使政府的精力从企业具体事务中抽出,主要放在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上。
国资监管,法规先行。
市国资委成立之初,就按照市领导提出的“尽快建立起本市国有资产监督管理的法律法规体系”的要求,围绕“依法履行出资人职责”这个中心,根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院378号令)的规定,会同市政府法制办起草出台了《天津市企业国有资产监督管理暂行办法》。《暂行办法》明确了天津国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度,将国有资产管理体制改革工作纳入法制化轨道。
国资委认为《暂行办法》的出台是推进天津国有资产管理体制改革的一项重大举措,标志着天津国有资产监督管理法律制度得到进一步完善,依法监督管理国有资产迈出了重大步伐,对于天津建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制,进一步搞好国有企业,推动国有经济布局和结构的战略性调整,发展和壮大国有经济,实现国有资产保值、增值,具有重要意义。
其实,天津的国有企业的改革早在1994年就启动了,也就是“三五八十”阶段性目标中的“八”——用8年左右的时间将国有大中型企业嫁接、改造、调整一遍。从1995年开始,市委、市政府决定,对本市国有资产管理体制进行重大改革和调整。1995年年底到1996年,撤销了工、商、建、农系统共18个行政管理局成立总公司,由市政府授权经营国有资产并承担保值、增值责任,完成了国有企业改革的第一步。1999年,国企改革继续深化,把总公司改造为控股公司。在后来的发展过程中,控股集团公司出现了多种模式,有的是完全控股集团公司;有的是生产经营性集团公司;还有的是既从事资本经营,又从事生产经营的复合型集团公司。
这一轮国企改革带动了资本的流动,促进了产业结构调整,形成了企业集团,提高了国有资产的控制力、影响力和带动力。截至2004年年底,全市国有及国有控股企业总资产从1993年的1140亿元增长到5653亿元,增长了4.9倍;所有者权益从1993年的246亿元增长到1974亿元,增长了8倍;其中国家所有者权益从1993年的221亿元增长到1746亿元,增长了7.9倍。从1993年到2004年的十一年间,国有及国有控股工业企业从2165户减少到1335户,减少了38%,而实现利润由4亿元提高到157.5亿元,增长了39.4倍;2004年,国有及国有控股工业企业销售收入2137亿元,占全市工业企业销售收入的比重达到39%,实现利润占全市的38.2%,上缴税金占全市64%,国有经济在本市国民经济中发挥着主导作用。
国资委就是在这一基础上成立的。国资委的成立继续深化了天津的国有企业改革,加速国有企业所有权与经营权的分离。把控股集团公司从政府直接领导下拿出来,由政府特设的管理机构———国资委来领导,实现政资分开、政企分开,由国资委通过国有资产营运机构去经营资产,实现所有权和经营权的分开。因此,市有关方面负责人认为:“天津市的国有企业改革,以国资委的成立为标志,由量变走向了具有质变性质的改革,意义非常深刻。”而《暂行办法》的出台标志着国资委实施国资监管迈出了实质性的一步。
两种监管形式逐步推进
值得关注的是《暂行办法》中提出了两种国资监管形式:直接监管和间接监管。
此次天津国资委对国有资产直接监管的范围并没有全面开花,而是从工业开始突围。第一批纳入直接监管范围的是工业的18个控股集团公司和市产权交易中心,截至今年4月底,首批纳入国资委直接监管单位的增加值、销售收入、总资产分别占全市工业的35%、40%、44%,是天津市工业的骨干。其余的国有资产采取委托监管的方式。委托监管单位明确相应的领导和部门负责监管工作。
对于国有资产的监管天津采取的是一种逐步过渡的态度。对天津经营性国有资产分批纳入直接监管,不是一次性地划入直接监管。但天津的逐步过渡目标十分明确也十分坚决:“把经营性资产都要逐步地转到国资委去监管。”《暂行办法》还规定地方性金融资产也将纳入监管范围。其余的经营性国有资产都将划归国资委监管。
之所以选择工业为国资监管的突破口,缘于天津工业这些年打下的雄厚基础。据悉到2004年年底,国有资产的总量已经达到1746亿元,其中国资委直接监管480亿,占1/3。成立国资委就是要加快推进国有资产管理体制改革,加快推进国有企业改革,建立现代企业制度,增强企业的活力和市场竞争力,同时促进国有企业的资产调整重组,与社会上其他的生产要素紧密结合,形成若干个主业突出的大企业集团,提高国有资本的控制力和影响力。
国资监管今年锁定四项任务
《暂行办法》的出台是国资委实施国资监管的重要一步,而国资监管还有很长的路要走。据悉,为加强国有资产监管,今年国资委在《暂行办法》的指导下将要完成四项任务。
一是以健全组织机构为重点,完善国有资产监管体制。加快建立区县国资监管机构,落实区县和委托监管单位国有资产保值、增值责任;对集团公司进行重新授权,进一步理顺集团内部的产权关系。
二是以落实经营责任为重点,完善管理体系,实现对国有资产的有效监管。建立制度与贯彻制度并重,完善监管法规体系;建立经营业绩考核评价体系,完善企业领导人员的激励约束机制;加强清产核资、统计分析等基础性工作,为准确评价和推进国有资产的规范管理创造条件。
三是以体制、机制创新为重点深化改革,增强国有企业的竞争力。加快和规范推进国有企业产权制度改革,激发企业的活力;规范公司法人治理结构,完善制衡机制;抓紧解决国有企业的历史遗留问题,进一步减轻企业的负担。
四是以资本运营为重点,加快国有经济布局和结构的战略性调整,壮大国有经济。实施大集团战略,加快培育主业突出、核心竞争力强的大集团公司;加快国有企业的搬迁改造步伐,盘活和提升存量资产;采取有效措施破产销“壳”,实现劣势企业退出。
切实加强国有资产监管——市国资委负责人答记者问
市政府第48次常务会议通过了《天津市企业国有资产监督管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),市国资委负责人就《暂行办法》有关问题回答了记者的提问。
记者:《暂行办法》是本市出台的第一个有关国资管理的政府规章,它的出台对加强国有资产监管工作有何现实意义?
市国资委负责人:制定《暂行办法》主要是贯彻中央和市委关于深化国资国企改革的要求,落实《企业国有资产监督管理暂行条例》,加快建立新的国有资产管理体制,加强国有资产监管,实现国有资产的保值、增值,其现实意义主要体现在以下四个方面:
一是《暂行办法》的出台标志着本市国有资产管理体制改革进入了新阶段。近年来,在市委、市政府的领导下,本市不断深化国有资产管理体制改革,在国有资产管理的组织形式、对集团公司实行授权经营、建立产权交易市场等方面进行了积极的探索。但是从总体上看,政资没有真正分开,国有资产出资人职责由多个部门分散行使,导致了出资人不到位。对此《暂行办法》按照党的十六大、十六届三中、四中全会精神和《企业国有资产监督管理暂行条例》、行政许可法的规定,明确本市国资监管体制的基本框架,即“两级管理”、“两种方式监管”作为过渡,目前这种体制是可行的,这也为进一步实现国有资产的集中统一管理奠定了基础,创造了条件。
二是《暂行办法》的出台,将进一步推进国有企业改革和发展的进程。国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。近年来,本市国有企业改革取得了明显进展,大多数国有企业初步建立了现代企业制度,但是总的来看,以股份制为主的产权制度改革进展缓慢,规范的现代企业制度尚未完全建立,法人治理结构尚不完善。对此《暂行办法》依据《企业国有资产监督管理暂行条例》和《公司法》的有关规定,进一步完善了企业国有资产管理制度,对国有资产重大事项监管范围及职责包括重大投融资、重大产权变动、重大资产处置、资产重组行为、国有资本经营预算等加以明确,为深化国有企业改革,搞好国有企业提供了法律保障。
三是《暂行办法》的出台,将有利于推进本市国有经济布局结构的战略性调整,进一步发展壮大国有经济。近年来,按照进而有为、退而有序的原则,天津狠抓结构调整,加快企业调整重组的步伐,实施战略东移,推动国有经济向优势支柱产业集中,经过多年的努力,国有企业战略性改组取得成效,一批有竞争实力的企业集团正在发展壮大,国有企业优胜劣汰的机制正在形成。但是国有经济布局分散、战线过长的问题依然存在,《暂行办法》专门规定了国资监管机构推进国有资产合理流动和优化配置,推进国有经济布局和结构战略性调整的职责和义务,确立了企业投融资、合并、破产、产权交易等基本制度,这对进一步加大国有经济战略性调整的力度,优化布局结构,提高国有经济的控制力、影响力和带动力,将发挥积极的作用。
四是《暂行办法》的出台,表明本市国资监管方面的立法工作迈出了实质性的步伐。《暂行办法》明确了监管范围、管理体制和监督事项的职责范围,为国有资产监管部门依法履行出资人职责提供了行为依据,相当于本市国有资产监管的“基本法”。因此,国资委将按照《暂行办法》的规定制定一系列相应的制度和办法,比如企业国有资产委托监管试行办法、国有资产授权经营管理办法等等,将会加快监管立法的进程。
记者:前面您谈到《暂行办法》作为本市国有资产监管的政府规章,相当于一部“基本法”,所涉及的内容也比较多,能否对《暂行办法》的内容作个概括的介绍?
市国资委负责人:《暂行办法》是我们贯彻中央精神,加快推进国有资产管理体制改革的一个很重要的法规性文件,一共分二十六条,主要内容有四个方面。
一是明确了国有资产监管的范围。《暂行办法》规定全市国有经营性资产全部划归国资委管理,包括将金融类经营性国有资产和实行企业化管理的事业单位中的国有资产也纳入了调整范围。
二是明确了国有资产监督管理的体制。《暂行办法》规定,实行“两级管理”、采取“两种方式监管”。“两级管理”,即实行由市和区县政府分别代表国家对企业国有资产履行出资人职责,建立责权利相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。“两种方式监管”,即市国有资产监管机构对市属企业国有资产采取直接监管和委托监管两种方式进行监督管理。同时还明确,市国有资产监管机构对区县和委托监管部门的国资监管工作负有指导和监督的责任。
三是明确了国有资产监管事项的范围。在《暂行办法》中,主要从完善监管体系、推进国企改革、加强重大事项管理三方面做出规定。在完善监管体系方面提出了建立经营业绩考核和薪酬管理、国有资本经营预算和收益管理,外派监事会、企业法律顾问等制度。在推进国企改革方面,提出了推动国有经济布局和结构的战略性调整,培育具有影响力和竞争力的企业集团;放开搞活中小企业,从国有经济不适宜发展的领域中有序退出等任务。在加强企业重大事项管理方面,明确了重大事项的内涵,包括发展战略规划、重大投融资、重大产权变动,重大资产处置、资产重组、对外担保等。
四是明确了国资监管机构履行职责的程序。《暂行办法》先是对审核程序做了规定,包括审查、核准企业的重大事项,委派股东代表、董事等以及审理期限。《暂行办法》还对国有资产的授权经营程序做出了规定,明确市国有资产监管机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。
记者:刚才,您谈到将按照《暂行办法》的规定制定一系列相应的制度和办法,据了解,国资委正在报批《天津市企业国有资产委托监管试行办法》(简称委托监管办法),提请市政府审议后下发,请问,《委托监管办法》和《暂行办法》是什么关系?
市国资委负责人:《暂行办法》是国资管理的纲领性文件,《委托监管办法》是依据《条例》和《暂行办法》制定的,是贯彻落实《暂行办法》重要的规范性文件,在《委托监管办法》中进一步明确了委托监管范围、委托监管机构的职责、委托监管事项、责任等内容。前者是政府规章,以政府令的形式下发;后者是政府规范性文件,以政府文件的形式下发。
关于《暂行办法》的相关问题解答
Q:《暂行办法》的适用范围?
A:根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》以下简称《条例》(国务院378号令)和市国资委“三定”方案确定的原则,结合本市实际情况,在国务院《条例》中规定的“国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理适用范围”的基础上,将本市金融类经营性国有资产和实行企业化管理的事业单位中的国有资产也纳入了调整范围,即将国有经营性资产全部划归国资委管理,以有利于本市国有资产的统一监督管理。
Q:什么是“两级、两种模式”的国有资产监督管理体制?
A: 两级管理:即本市实行由市和区、县人民政府分别代表国家对本市企业国有资产履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
两种形式监管:即市国有资产监督管理机构对本市企业国有资产采取直接监管和委托监管两种方式进行监督管理。其中委托监管模式是指,市有关部门根据市国有资产监督管理机构的委托,在一定期限内,代表市国有资产监督管理机构,依法对本市部分国有及国有控股、国有参股企业和实行企业化管理的事业单位的企业国有资产进行监督管理。同时明确,市国有资产监督管理机构依法对市国有资产委托监管部门的国有资产监督管理工作进行指导和监督。
Q:《暂行办法》怎样实现对企业负责人的监督管理?
A: 首先,建立经营业绩考核和薪酬管理制度。《暂行办法》明确规定,建立企业负责人经营业绩考核和薪酬管理制度,国资监管机构要与企业负责人签订业绩合同,根据业绩合同进行考核,依据考核结果,决定其奖惩。其次,完善企业负责人管理的有关法律责任。在《条例》中,突出强调了所出资企业负责人应当承担的责任,例如,要按照规定向国资监管机构报告财务经营和国有资产保值、增值情况,未按规定执行的视情节给予纪律处分。例如,规定国有及国有控股企业负责人滥用职权、玩忽职守造成企业国有资产损失的,应负赔偿责任,并依法给予纪律处分。特别是对国有及国有控股企业的负责人人选条件做出了更为严格的限制性规定,对企业国有资产损失负有责任,受到撤职以上纪律处分的国有及国有控股企业负责人,5年内不得担任任何国有及国有控股企业的负责人;造成重大损失或被判刑的终身不得担任任何国有及国有控股企业的负责人等。
Q;市国资监管机构对企业重大事项实施监督管理的职责?
A:《暂行办法》规定了市国有资产监督管理机构管事权的三项主要职责:一是编规划,按照国家、全市发展规划和产业政策,制定和实施本市推进国有资产合理流动和优化配置的发展规划,推动国有经济布局和结构的战略性调整,促进国有资本向优势产业集中,培育发展具有影响力和竞争力的企业集团,增强国有经济的控制力、带动力;二是抓改革,采用多种有效方式放开搞活国有中小企业,逐步实现国有经济从劣势产业中有序退出,防止国有资产流失,促进国有资产保值、增值;三是定政策,指导和协调解决国有及国有控股企业改革与发展中遇到的普遍性困难和问题。围绕上述三项职责,将重大事项又具体细化为六个方面:一是发展战略规划,包括3至5年中期规划和10年远景目标;二是重大投融资,其中投资包括对外投资、固定资产投资、金融投资以及其他类型的投资,融资包括发行债券和向银行借款等;三是重大产权变动、重大资产处置;四是股份制改造、修改公司章程、增减注册资本、合并、分立、变更公司形式、破产、解散、清算等资产重组行为;五是国有资本经营预算、决算;六是对外担保等其他重大事项。
Q:企业对于企业国有资产应尽的责任和义务?
A: 一、保值、增值,维护所有者权益和建立现代企业制度等责任和义务。本市国有企业贯彻落实《暂行办法》的关键,是要认真执行《暂行办法》各项规定,依法经营好企业国有资产。因此,国有企业必须履行应有的责任和义务,努力提高经济效益,防范国有资产流失的法律风险,对其经营管理的企业国有资产承担保值、增值责任;加强法制建设,坚持依法经营管理,不得损害企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益;建立现代企业制度,推进公司制改造,建立和完善规范、有效的法人治理结构。
二、建立健全企业法律顾问制度,防范法律风险的责任。加强风险管理是现代企业管理体系中不可或缺的重要组成部分,而法律风险防范在加强企业风险管理中又具有特殊重要的地位。作为市场经济主体的企业必须依法经营管理、依法开展各种经济活动,这是对企业最基本的要求。企业的各种行为如改制、并购重组、对外投资、契约合同和产销行为等都存在不同程度的法律风险,因此,任何企业都要重视防范风险、化解风险。
三、定期向国有资产监督管理机构报告工作的义务。国有资产监督管理机构作为代表本级政府履行出资人职责的机构,承担着对所出资企业国有资产的保值、增值进行监督的职责。要履行好这一职责,前提条件是必须了解和掌握所出资企业的有关财务经营状况,以便及时发现问题,并采取相应措施。因此,《暂行办法》规定,所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司应当按照规定定期向市国有资产监督管理机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值、增值状况。