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终结每年2000亿黑钱的努力,将随着央行3月1日新政策的实行而打响“持久战“的第一役
有罪,也会有案
从表面上看,在香港众多散落街巷的兑换店中,陈仲明和叶向荣夫妇在尖沙嘴的兑换店并不打眼。但在去年“9.11”周年纪念日那一天,翻看报纸的香港市民却发现两人站在被告席上,成了香港开埠以来最大洗钱案的主角之一。
自1996年4月1日到2001年9月11日,两人每日接收从内地偷运过来的3000万港元以上的各种币种现金,然后以自己旗下掌握大量个人户头的杰协有限公司的名义转存入宝生银行尖沙嘴分行。贿赂之下,尖沙嘴分行高级经理林耀忠与下属通过伪造材料、修改账户纪录细节,以一般转账而非汇兑的形式,将这些黑钱分别转账到不同的银行账户,再分别汇给香港和海外的有关银行账户。黑钱总额高达500亿港元。
据查,震惊中国的厦门远华走私案主角赖昌星通过地下钱庄“洗”到加拿大的黑钱总计120亿元人民币,其中部分与这个跨境洗钱集团有关。他们以每次100万港元的方式将赖的黑钱偷运至香港宝生银行,而后汇至其子在加拿大的银行账户。
这些还只是中国日益严重的洗钱问题的冰山一角。根据财政部的统计,中国每年类似被“洗”到境外的黑钱高达2000亿元人民币,至于未流出但同样被洗干净的黑钱也不在少数。
分析人士指出,由于政府仍然实行严格的外汇管制,因而中国的金融体系还不可能成为大规模洗钱的工具。中国目前的洗钱犯罪,主要表现为由内向外。在香港近几年大幅窜升的“外商直接投资(FDI)”中,有相当一部分可能是内地被“洗白”的黑钱。
而地下钱庄,许多游离于中国金融监管体制之外的机构,如农村信用社、城市信用社及腐败的政府官员正成为中国大陆洗钱的主要通道。
焦点开始指向监管。在很长一段时间内,国内并没有一个专门的收集分析情报并进行监控的反洗钱机构。
这并不是说中国没有反洗钱的法律。事实上,1997年颁布的新《刑法》中,已明确“洗钱犯罪”,然而迄今为止,还没有一例案子以洗钱罪论处。
“有罪而无案,极为罕见!”参与过中国人民银行反洗钱法规制定并提出重要建议的中国人民大学法学院刑法博士许成磊说,“问题的关键在于中国反洗钱法律极不完备。”
1989年,中国政府正式加入刚刚通过不到一年的《联合国禁毒公约》。为适应公约的要求,1990年,中国出台《关于禁毒的决定》,规定“掩饰、隐瞒出售毒品获得财物的非法性质和来源的”构成犯罪。1997年新《刑法》则明确界定隐瞒“贩毒、黑社会、走私”所得来源的行为为“洗钱罪”。但是,这些法律法规没有规定金融机构对可疑资金交易有监管的义务,使“洗钱罪”的落实缺乏了可操作的手段。中国人民银行当时发布的《大额现金支付登记备案规定》和《大额现金支付管理通知》,并没有太大的监管作用,而存款实名制收到的功效也非常有限。
现在,变局的可能已经出现。
去年7月5日,央行宣布成立支持交易监测处和反洗钱工作处,并成立了反洗钱工作领导小组。2个月以后,就反洗钱的具体内容,中国人民银行在位于北京复兴门的办公大楼悄然举行全国反洗钱工作会议,四大国有商业银行、股份制商业银行、政策性银行行长与会,公安部和财政部等国务院有关部门也派要员出席。
今年伊始,新任央行行长周小川接连签署了三个有关金融机构反洗钱的行长令:《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。这些已于今年3月1日实施的规章连同央行先前办法的诸如储蓄实名制之类的法规,被外电评价为构筑了中国金融机构反洗钱的防线。央行还还表示,正在筹建大额可疑交易检测系统,准备通过计算机网络,监控异常的资金流向。
》》》》“第三大商业活动”
传说在1920年代,美国芝加哥黑手党的老大阿尔·卡朋购买了一台投币式洗衣机,在每天晚上计算当天的洗衣收入时,他把贩毒、走私的钱加入其中,再向税务官申报纳税,扣去其应缴税款外,剩下非法得来的钱财就成了他的合法收入。这也是“洗钱”(Money laundering)一说的最早来源。
今天,洗钱的方法已经远远超出当年黑手党的手段,但“处置、分层和融合”的洗钱周期并没有变。央行条法司的巴劲松律师对记者介绍说,以洗衣服来形容,它们又分别称为“浸泡”、“搓洗”和“甩干”阶段。
最开始是“浸泡”阶段。一个积攒了500万美元现金的毒品贩子面临着把多达25万张的纸币投入银行系统的艰巨任务。他们不得不凭借银行往来账、邮政汇票、旅行支票和其他流通工具来把这些钞票传送到世界金融系统中去。“浸泡阶段”是最容易被发现的洗钱阶段。
洗钱者在“搓洗”阶段的任务是使这些钱与其不正当的来源脱离。进入到银行系统以后,他们尽量多地变换账户,让这些钱在他为此目的而设在世界各地的控股公司之间出入,造成一个令任何审计查账都无可奈何的复杂的财务交易网,使“黑钱”离犯罪源头越来越远。
“甩干”阶段有时被说成是回收和汇总资金的阶段。和合法的钱挪在一块,洗过的钱重返流通领域,但此时已是清清白白的,而且常常是应纳税的钱了。
假如洗钱者只想洗两万美金,那么这个洗钱三步曲的进程就可能很快,即使在金融监管严厉的国家也很容易。他只需走进十家银行,在每家银行里买价值2000美元的旅行支票。或者在同样数目的邮局里买几张国际汇票。旅行支票和汇票在世界各地均可流通,因此可存入任何一家外国银行的账户,或者一直保存到你想花的时候。
“但是犯罪者对金钱的欲望并无止尽,而且对社会危害巨大的犯罪活动需要大量资金,而这需要把小批量的犯罪所得日积月累地集中在一起,”巴劲松说,“这个时候,洗钱就需要非常高智商的技巧,于是专门的洗钱组织出现了。”
1957年,被称为现代有组织犯罪之父的黑手党头目Lucky Luciano、洗钱者Meyer Lansky以及有金融专业背景的MicheleSindona等人在意大利巴勒莫召集会议。此后分散无组织的跨国洗钱逐步演变成具有专门分工的、有组织的行为,洗钱犯罪逐渐摆脱了其他犯罪后线的地位,成为一种专门的、相对独立的犯罪环节。
到如今,洗钱作为“黑色产业”俨然已成为仅次于外汇和石油的世界第三大商业活动。国际货币基金组织(IMF)估计,世界范围内每年洗钱数额已占到世界GDP的2%—5%,即六千亿美元。在一些新兴市场国家,这些非法所得可能大于政府预算,从而导致经济政策失控。
巴劲松表示,这个产业得以形成的最大诱惑是它的高额利润。《经济学家》杂志的一份分析显示,国际洗黑钱的成本基本都要维持在35%-40%左右的比例。
》》》》梦醒时分
洗钱之弊虽如洪水猛兽,但多年来,各国政府虽在口头上表示“严打”,却很少采取实际行动。基于此,1989年成立的国际上最著名的反洗钱组织——反洗钱金融行动特别工作组(FATF)——长期被视作一个比较有用的合作性组织,它的工作也就是游说各国政府加大反洗钱力度,并提供技术支持。
但到2000年中,FATF突然失去了耐心,并列出了15个被视作“洗钱天堂”国家的“黑名单”,它们是:俄罗斯、以色列、巴拿马、菲律宾、巴哈马群岛(加勒比海)、库克群岛(太平洋)、开曼群岛、多米尼加、黎巴嫩、列支敦士登、马绍尔群岛(太平洋)、圣克提斯和纳维斯群岛(加勒比海)、文森特和格里那丁群岛(加勒比海)、那鲁群岛(太平洋)以及尼乌群岛(太平洋)。由于在黑名单上的地区,不但有机会受到FATF会员国的制裁,在形象上,也因其涉嫌洗钱而令不少投资者望而却步,因此极受境外金融中心的重视,使尽解数以求在“黑名单”中消失。
因为外汇管制境外黑钱较难进入,中国并没有被列入黑名单。但就国内的黑钱来说,这里还是理想的洗钱之地,而且出现了很多洗钱的专门组织,比如深谙洗钱技巧的地下钱庄。
国内外大环境的变化促使中国必须在反洗钱上迈出更实质的步伐。
央行反洗钱处处长杨兰亭表示,中国加入世贸组织后,如果不尽快建立起一个反洗钱机制,将难以参与国际金融业竞争。
而在“9.11”事件爆发后,反洗钱更成为国际金融界的一个主要话题——美国认为一些洗钱活动很有可能用来资助恐怖分子,于是,中国反洗钱的政策考量便更具有地缘政治色彩。
“中国现金交易依然占很大的比例,交易几十万、上百万的现金也得不到有效监督,这就给恐怖活动筹集资金造成了可乘之机。如果目前中美不进行金融领域的反恐合作,那恐怖组织的资金就很容易流通进来。”中国社科院金融研究所研究员易宪容说。
由于洗钱的跨国化,犯罪的收益在全球范围内进行消解,这个国家控制很严,那就转移到管理松的国家。这样,只要有一个国家不参与,整个反恐计划就得不到预期的效果。为此,包括美国在内的世界许多国家呼吁中国加强对反洗钱的控制。今年2月18日,美国反恐主义事务协调员科弗·布莱克大使赶赴中国,金融反恐领域的合作即是其重要任务。
反洗钱的压力当然还出自国内资本外逃形势的严峻。据估计,中国每年约有700亿元的走私收入、300亿元的官员腐败收入被洗往境外,占到中国吸引外资总额的40%。同时约1000亿元的外资企业合法收入,为不在中国缴纳税款,通过“地下钱庄”转移到境外。综合估计,中国近年资本外流实际上每年已高达400亿美元,基本上与中国吸引的外资总额相持平。虽然资本外流并不全部表现为洗钱,但洗钱已经是中国资本外流的一个极为重要的指标。
新华社去年1月18日播发的一条相关消息首次披露:“据不完全统计,目前有4000多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款50多亿元在逃。其中,有的已潜逃出境。”黑钱洗白了之后,就等于毁灭了腐败分子的证据。
法律专家则指出,今后几年将是中国黑钱加紧洗钱的年代,如果中国听之任之,再过10年,所有中国腐败贪污分子都将堂而皇之地成为合法资本家。
》》》》头号任务
在国内,最先感受到来自反洗钱的巨大压力的可能是中国银行——几年前,在海外设立分支机构最多的它曾因为没有反洗钱机制而被美国金融监管当局拒绝在纽约设立分行。
它也在国内的金融机构中较早地采取了行动——中国银行总行于2001年6月成立了中国银行反洗钱工作委员会,中国银行的海内外分行也陆续成立了反洗钱领导小组。2002年,中国银行各海外机构配备了负责合规工作的合规员。
招商银行吸取中国银行的前车之鉴,制定了《招商银行反洗钱管理办法》,顺利地在纽约设立美国代表处。
“从发展历程来看,西方国家最开始的时候也是通过金融领域来洗钱的,后来金融业自觉了,建立相关的法律法规,包括对从业人员的约束,形成对洗钱的坚强壁垒。结合中国目前洗钱犯罪的现状,主要还是发生在金融领域。”央行条法司的巴劲松说。
中国是个现金王国,银行在办理公众存款和结算业务过程中,很容易被洗钱分子利用,成为其存入或转移黑钱的工具。
据中国银行合规处处长江天介绍,容易被洗钱者利用的银行业务环节主要有:大额现金交易,保管箱业务,资金在金融体系内部及跨境转移且无明确商业或其他不当目的的,在注册地不从事任何商业、制造业或任何其他形式商业活动的机构、公司、基金会、信托公司等空壳公司,以及实际很少发生经营活动的公司所进行的大额交易。
防范金融机构被洗钱者利用就成了目前中国反洗钱的头号任务。
央行最近的三个法规要求,金融机构应当根据实际需要,在其分支机构设立专门机构或者指定专人负责反洗钱工作,并按照分级管理的原则,对下属分支机构执行本规定和反洗钱内控制度的情况进行监督、检查。新设金融机构或者金融机构增设分支机构应当制定有效的反洗钱措施。
央行的反洗钱新法规遵循了FATF集中了世界上一流的金融、管理、法律专家共同设计出来最著名的、有影响的《反洗钱四十条建议》。该建议最著名的4个原则是:“了解你的客户”,“监控大额交易”,“可疑交易报告”以及“保存你的记录”。
根据这三个法规,一些大额的人民币支付交易将被监控。包括企业之间金额100万元以上的单笔转账支付;金额20万元以上的单笔现金收付;个人账户20万元以上的款项划转等。当日存取外汇现金1万美元以上;当日非现金交易,个人10万美元以上,企业50万美元以上的大额外汇交易也在金融机构的监控之内。
法规要求监管建立在对客户了解的基础之上。反洗钱很重要的一点是现金首次进入银行以后给予密切关注。开户的时候对其身份调查清楚,个人的收入、职业,公司的经验范围、客户往来对象、甚至看衣着、住所;开户之后还要看账目活动的历史记录来判断客户的资金实力是多少。如果突然来了一笔庞大的资金,超出了他以往的范围,就构成了可疑线索需要报告;突然来了一大笔钱,第二天就转走了,就是行径可疑。
许多地下钱庄都会通过一些空壳企业在银行的账户进行资金划转,拿银行当出纳。1999年,惠州刘氏兄弟的钱庄就是利用一个音像店的账户走账,在其接手前后,该店的账户资金周转量陡增数百倍,从原来的每年200多万变成了半年的两个多亿。在较完备的监控体系下,这种异动早就应当被发现,但刘氏兄弟的音像店却运转了三年之久。
现在,刘氏兄弟洗钱就没有那么方便了。新法规要求,被金融机构监控的账户,如果出现资金流量异常现象,金融机构须逐级上报,一旦发现涉嫌犯罪的,须报告公安部门。公安机关更是表示,这将有助于他们从异常的资金流动中发现犯罪活动的线索,从而建立起由钱及人、由人及案的新办案模式。
》》》》长路漫漫
去年11月27日,美国纽约市的百老汇国民银行因没有依法建立反洗钱制度和报告大额可疑资金流动,被法院判处400万美元罚款。这家私人银行在1996至1998年期间因没有依法向财政部报告1万美元以上的可疑资金进出情况,造成了1.2亿美元的黑钱流向哥伦比亚、巴拿马和中东等地。
令观察人士担忧的是,这样的故事眼下很难上演“中国版”。这也是中国的反洗钱将是一场艰难的“持久战”的一个重要原因。
央行有关人士表示,中国政府意识到了反洗钱的重要性,但真正落实尚需时日。在西方,可疑交易如不报告,属犯罪行为,但是在国内目前的法律制度下,这种行为至多是行政责任。
央行的困境在于其职能权限不可能制定刑事法规,那是全国人大的权限。因此,有关人士呼吁就反洗钱制定专门的法律。2002年两会期间,经济学家吴树青提交了一份《关于制定〈反洗钱法〉的建议》的议案,他建议将反洗钱法列入10届人大立法规划,并由人大常委会相关工作机构负责起草。
1997年新《刑法》及其解释把洗钱罪归在金融犯罪名下,不仅规定的上游犯罪对象有局限,而且对何以构成洗钱罪并无具体的操作要求。将洗钱上游犯罪对象限定为毒品、走私、黑社会性质的有组织犯罪,使目前诈骗、非黑社会性质的团伙卖淫、以及其他如贪污、贿赂存在的赃款“合法化”犯罪得不到打击。央行的新规定将上游犯罪增加到了“其他犯罪行为”,但是刑法并没有像西方国家在“9.11”事件之后迅速地将恐怖犯罪列为洗钱的上游犯罪。
洗钱罪的社会危害性很大、打击成本高,但是目前的《刑法》对“洗钱罪”处罚有偏轻倾向。有刑法专家指出,从主刑上有必要对情节特别严重的处10年以上15年以下有期徒刑或无期徒刑;从附加刑上,由于洗钱罪的犯罪分子大多是金融人士和披有实业家外衣的人士,应对他们处以高额罚金。
就反洗钱的主要执行者商业性金融机构而言,由于揽住客户的需要、各商业银行的竞争以及惩罚力度不够等因素,他们对建立反洗钱体系的积极性不高——在洗钱过程中,银行增加了存款,收取了手续费,中介人得到佣金;建立反洗钱体系显然要增加他们的成本投入,但并不直接创造利润,甚至有时还可能减少存款。
这一点可能在未来有改善的迹象。中国银行业协会会长、中国工商银行行长姜建清告诉记者,银行业协会准备协商制定《中国银行业反洗钱公约》,通过它进行行业自我约束、自我监督,规范行业经营行为,同时逐步建立对各项同业自律公约的执行情况的检查和披露制度。
但一个反洗钱的坚强壁垒的形成,得需要人们把视线跳出银行的高楼之外。
分析人士指出,对其他诸如审计师、会计师这样的专业人员也需要相应的惩戒措施。现在越来越多的贪官会把触角投入服务企业,比如酒店、餐厅、咨询服务业,因为这些行业现金流通量大,资金周转快,定价标准有较大伸缩范围,适合于洗钱的需要。一般来说,这样的洗钱银行很难发现,而只有专业的审计师、会计师才可能发现其中的问题。
由于洗钱犯罪是与其上游犯罪紧密相连的,因此要更好地打击洗钱犯罪和其上游犯罪,应当建立包括公安、检察、海关、税务、外汇管理、银行的反洗钱犯罪监控网络,作到互通情报、全面掌握、及时处理,无论发现洗钱犯罪或其上游犯罪都顺藤摸瓜一查到底。但是中国还没有明确反洗钱工作的主管部门,与反洗钱有关的部门还没有形成有效的合作机制,尤其是牵扯到行政和司法部门的协调,难度就更大。从去年起中国人民银行和公安部联合成立了“打击非法外汇联合办公室”,但是执行手段还相当不足,毕竟两个非常设机构的沟通缺乏紧密性,在地方上更显吃力。而在许多国家,都专门设立由相关各部门人员组成的独立的机构,从交易报告到交易分析、调查了解直至最后处理都由这个机构独立完成。
这当然都是一些耗费时间和资金的巨大系统工程。但惟有此,才不至于使每年2000亿黑钱的故事再损伤国人的神经。