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9月27日和28日,世界银行和国际货币基金组织(IMF)在华盛顿召开年会。在年会上,由各国财长组成的决策委员会要求国际金融系统建立一个法律程序,允许无法偿付债务的国家可以像经营不善的企业一样宣布破产,并由此迫使债权人协商宽松的偿付条件。国际货币基金组织表示,它希望这项新计划能够帮助解决亚洲和南美洲等地区国家的债务危机。
有专家将这个新方案称为“全球金融系统全面改革过程中的一个里程碑”。
缘起亚洲金融危机
“国家破产计划”是个新方案,但“国家破产”这个想法早已酝酿多年。自亚洲金融危机以来,专家们就在讨论建立一种适用于主权国家的“破产保护”国际金融机制。去年12月,阿根廷宣布停止偿付其积欠的1410多亿美元外债的大部分,促使国际货币基金组织加快步伐,把“国家破产”问题提上议事日程。
全球现有12亿贫困人口,每天平均仅靠不到1美元的收入度日。联合国9月在南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议上,提出了在2015年前将全球贫困人口减少一半的目标。帮助发展中国家解决债务问题,以免他们辛苦经营取得的经济增长被债务吞噬,从而促进地区经济发展和繁荣。因此,帮助发展中国家解决债务问题,也是减少全球贫困的一个重要方面。
迄今为止,陷入危机的发展中国家通常采取寻求外援的办法,重整经济和金融秩序,以期走出困境。但一般的情况是,一些外债负担极重的国家,即使能从国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构得到紧急援助贷款,这些贷款的大部分也常常只够他们还本付息,剩余部分即便对他们积弱的经济能起一点作用,也不过是杯水车薪。
不仅如此,举债的发展中国家经济遇到困难时,债权人担心它们赖账,通常会拒绝将债务延期,或者将债权出售给第三方,以此保护自己的利益。其结果,无论举债国是否真的濒临破产,债权国这种类似于银行挤兑的行为都会把举债国逼上绝路。而债权人在这种危机状态下的自救行动往往导致了危机的恶化。
利弊和可行性引发争议
由国际货币基金组织二号人物安妮·克鲁格提出,于去年年底酝酿成形的所谓“国家破产计划”,主要针对的就是发展中国家遭遇的上述金融困境。专家普遍认为,国际货币基金组织的新方案将“允许主权国家通过法律程序申请宣布破产”。如果得到批准,破产国家可以在同债权人协商解决方法的同时,暂停偿还债务。另外,国际货币基金组织还可能允许破产国家暂时实行外汇管制,避免私有资金迅速外流。
目前,新方案得到了国际货币基金组织多数成员国的支持,但始终遭到投资者的抨击,认为其权利因此受到了侵犯。尤其是发展中国家的主要债权人———发达国家的中大银行———更是坚决反对。他们认为,不应该让债务国轻易得到比现在更宽松的偿付条件,并警告说,如果国际货币基金组织和世界银行当真实行“国家破产计划”,他们就会从发展中国家撤资,以免其资金会在国家破产程序中遭到冻结。
不仅众多债权人反对,该方案所针对的发展中国家也顾虑重重。这些举债国担心陷入危机时,会在国际货币基金组织设置的标准下被迫进入破产程序,从而得不到外界资助以摆脱困境。他们同时还害怕本国政府处理危机的主动权会因此受到很大的制约,甚至可能损失部分主权。
总的来说,对“国家破产计划”的利弊,目前有关方面的争论还相当激烈。一些专家认为,新方案如果实施,将改善现有的国际金融体系,但同时也可能削弱国际间资本流动,导致发展中国家外来投资减少。还有专家指出,在实际操作上,该计划也存在较多困难。比如说,破产企业可以清盘,但国家却不可能清盘。而且,谁来担当国家破产的监管者?破产国家的主权会在多大程度上受到干预和损害?何况还有种种技术性问题,都将给新方案的实施增加难度。
国际货币基金组织总裁霍斯特·克勒说,还要做很多艰苦的工作以完善新方案的细节。国际货币基金组织要听取各大银行和债权人的意见,其领导层将于明年4月详细讨论修改后的新方案。新方案最终需要国际货币基金组织所有184个成员国一致通过,才能付诸实施。
穷国债重如山
全球著名的信用评级公司标准普尔10月发表报告指出,今年前三个季度中,世界上欠债到期无法偿还或甚至无力偿还利息的国家,也即相当于破产的国家,又新添了6国,致使这些相当于破产的国家的总数上升到28个。这新增加的6个国家是:阿根廷、加蓬、印度尼西亚、马达加斯加、摩尔多瓦和瑙鲁。它们的债务总额与去年同期相比,几乎翻了一番。
标准普尔强调,未来几年内,这种相当于破产的举债国数目还将继续增加。专家认为,全球经济增长乏力,而且存在许多变数,使那些负债累累的发展中国家更加感到举步维艰。目前,发展中国家债务总额已达到2.5万亿美元之巨,在过去10年中增加了34%。负债最巨的发展中国家主要集中在非洲和拉丁美洲。
以拉美的情况为例。20世纪50、60年代,在利率较低的情况下,拉美主要国家大举借贷;70年代,大量短期资本涌入拉美,仅从1979年到1980年,拉美外债就增长了85%。80年代初,主要贷款国家提高利率、限制进口和压低初级产品价格,导致拉美积欠的外债急剧增加,终于在1982年爆发了债务和金融危机。
90年代,短期资本再次大量进入拉美。1994年,金融市场的投机行为引发了墨西哥的金融危机。目前,拉美地区又是债台高筑,外债总额已超过8000亿美元,其中巴西、墨西哥和阿根廷三国外债占了70%以上。巴西是拉美第一经济大国,也是最大的债务国。巴西积欠的公共债务已占国内生产总值的63%,外债总额已超过2500亿美元,每年需要500亿美元外资来平衡国际收支,其中470亿美元用于还本付息。
为缓解发展中国家的巨额债务负担,国际货币基金组织和世界银行于1996年9月设置了一个针对重债穷国的减债机制,并于三年之后做了进一步的完善。这一机制是对已有传统减债办法的补充,目的是确保这些重债穷国能维持可持续发展的水平,重点是进一步把债务减免与重债穷国有关经济和社会政策挂钩,鼓励重债穷国进行宏观经济调整,实施结构和社会政策改革。另外,该机制还为重债穷国的基本医疗和教育等社会政策项目提供额外贷款。迄今,这一机制为34个重债穷国共减免了500多亿美元的外债。
不过,国际货币基金组织帮助解决国家债务问题的一些做法也遭到了激烈的批评。拉美经济专家认为,该组织对拉美金融危机负有责任。他们说,国际货币基金组织要求受援国实行的货币政策弊端很多;而且,要求一个国家保持足够的财政顺差,以便在经济衰退时期仍有能力偿付外债,无异于医生使用抗凝剂给一位流血不止的病人治疗。