|
||||
“西方发达国家,尤其是美国,乐意中国加入世贸组织一个很重要的原因就是看中了中国的养老金市场”。在接受记者采访时,清华大学公共管理学院杨燕绥博士谈到我国养老金管理制度时显得有些担忧。
她说,中国加入世贸后,养老金制度面临一些新的问题,如外国金融机构进入,未来十年人口老龄化加快,劳动力结构调整,同时要把农民纳入到这个制度中来,这些都将对养老金管理制度提出严峻的挑战。
西方“三支柱”制度可资借鉴
杨燕绥认为,西方国家的养老金“三大支柱”可以为我国养老金管理制度改革提供借鉴。
第一大支柱是社会统筹账户。这个账户由政府出资,政府管理,该账户覆盖所有的人,一些经济发达的西方国家已经实行这种账户。
社会统筹是中国政府公共政策的既定选择。1951年,我国就开始建立一种福利模式,叫劳动保险,后来发展到退休制、公费医疗、劳保医疗,直到今天的养老金制度。由于各地经济发展很不平衡,还不能实现全国统筹。目前,政策目标在于实现省级统筹,实际运行时还限于市级甚至县级、区级统筹。
在西方,雇主和雇员还要建立一个账户,叫第二支柱,第二支柱在中国叫企业年金。年金开始是由雇主出资为雇员建立的,后来发展到雇主和雇员各出一部分,最后又发展到企业的延期支付,如雇员股权制,利润分享。在这里,起主要作用的是企业。
第三支柱是个人的自愿储蓄,可以是银行储蓄,也可以是保险,也可以是民间基金。
世界银行的专家把以上三种养老金的筹集方式称为三大支柱。
四个账户尚需理清和规范
在今年3月国务院发展研究中心举办的“中国发展高层论坛”上,杨燕绥博士向中国人民银行戴相龙行长提出了中国养老金四个账户问题。杨博士认为,它们和世界银专家定义的三个支柱是有区别的,这四个账户仍需要改革,因为存在政府职能、企业和个人三者角色混淆的问题。
第一个是社会统筹账户。我国从90年代开始建立社会统筹与个人账户相结合的养老金制度。然而,此账户和西方的社会统筹账户不同:在西方,政府把税收收入注入社会统筹账户,由于各种原因,我国以前并没有财政资金的注入,直到去年,国家把财政收入的15%甚至更多注入到这个账户中。此外,按规定我国企业要把工资总额的20%左右缴入这个账户中。
第二账户就是个人缴费账户。社会基本养老保险除了社会统筹账户外,还包括个人缴费账户,它是由企业和职工共同缴费形成的。按照政策,这个账户是按照个人工资的11%的标准建立起立起来的,职工出工资的4%到8%,如职工出7%,企业则出4%,如此类推。该账户也由政府管理,这样在基本养老保险中出现了两个账户:社会统筹账户和个人缴费账户,目前两者都是由劳动与社会保障部门设立的经办机构分别进行管理,是分权式政府管理。
杨燕绥认为,我们既不能说个人缴费账户是第一支柱,也不能说它是第二支柱。从管理上来说,社会统筹账户是不累积的,按照现收现付的方式管理;而个人账户的资金要投资运营,要增值,以应对风险,满足将来的需要,因此应把它“做实”,
而不是由政府来管理,要交给托管人和专业投资机构管理。这需要培育养老金经办机构,完善审计监督规则,同时也要使得老百姓了解养老金的投资知识,学会如何选择养老金投资公司,放心地把钱交给他们进行经营。目前,个人账户的积累如果不能增值,就可能贬值,即不能应对将来的各种风险。
第三个账户相当于西方的第二个支柱,即企业年金。从1995年劳动部颁布发展补充养老金的建议后,有些企业就开始建立企业年金,主要是买商业性的人寿保险,但都不是规范的企业年金。中国要建立这个支柱将面临着很多问题,杨燕绥认为,可选效益好的地区和单位尝试。目前,劳动与社会保障部正在制定《企业年金管理办法》,已经形成了一些基本原则,如雇主和雇员共同缴费,建立个人账户;实行市场化运作等。她说,一旦企业年金试行成功,就可以把个人账户从社会基本养老保险中独立出来,以基本保险为主,完善企业年金。现在有两个个人账户,其中的基础数据在不断变动,政府成本,金融机构成本和个人成本非常高。
第四个账户是个人储蓄账户。该账户不同于我国目前的个人储蓄和投保。她强调说,我们对个人储蓄账户存在认识上的误区,目前的个人储蓄和投保实际上不是第三支柱,它没有起到第三支柱的作用,因为个人可以随时支取存款,如果是保险的话,也可以退保,是非锁定的。要把它当成养老金的第三个支柱,就必须把它锁定,这就要求国家出台有关的法规和政策,如减免收入所得税。授权银行,一旦把钱当作养老金存入,就不能随便取出,同时法规也要鼓励个人储蓄,鼓励金融机构开发出新产品。杨燕绥说,我国在90年代就确立了建立第三支柱的目标,这是一个很好的决策,现在最关键问题的是,国家要采取一个合适的延税政策(延长时间交税),鼓励个人进行养老储蓄。
应对加入世贸,养老金可能实行托管制度
杨燕绥说,在国外,银行证券保险等金融机构都介入养老金管理,养老金可以说是它们的主要产品。因为养老金一交就是30年,并且每月都得交,储蓄时间也很长,比较适合作长期投资,而长期投资的收益是很高的。
国外的金融机构经营养老金很有经验,由养老金开发出许多新的金融产品。养老金积累在美国有25000亿美金,这么一大笔钱,当然要寻找投资的途径,否则就会贬值。1997年亚洲金融危机时,索罗斯动用的就是养老基金。
中国养老金总量也很大,然而由于我国资本市场的缺陷,养老金还缺乏有效的投资途径。杨燕绥认为,养老金要进行投资,需要一个高度竞争的投资政策和严格管理的资本市场,要有一套严格的监管规则。当然,养老金的进入,也会促使市场形成一套审慎的监管规则。
杨燕绥说,加入世贸后,外国的银行保险证券等金融机构将进入中国,虽然会对中国养老金管理制度提出新的挑战,但也有有利因素,如我国加入世贸后,金融政策的调整、四大商业银行的改革、资本市场监管的加强、养老金经办机构的培育、机构投资者的发展、共同基金的酝酿,都为养老金的投资管理提供了有利的条件。目前中国政府正在考虑有关对策,但还没有出台一个比较成熟的方案,可能会实行托管制度。